Le disposizioni di interesse per le Università nel Decreto semplificazioni 2012

1. Premessa

Recentemente è stata pubblicata la legge 4 aprile 2012 n. 35 (GU 6 aprile 2012, n. 82), di conversione del DL 5/12, più noto come decreto semplificazioni, recante “disposizioni urgenti in materia di semplificazione e di sviluppo”.

Il testo normativo in commento contiene numerose novelle di diretto interesse per le università italiane, che incidono sia sulla pratica amministrativa (semplificazione e marcata digitalizzazione delle procedure di iscrizione e di verbalizzazione degli esiti) sia sulla disciplina dell’attività di ricerca, di base e applicata.

Altre disposizioni, ancora, novellano la recente legge di riforma del sistema universitario, che, com’è noto, è contenuta nella legge 30 dicembre 2010, n. 240.

Infine, non mancano di impattare sulle attività accademiche anche le numerose disposizioni che, pur non essendo specificamente rivolte al settore, dettano prescrizioni innovative per la generalità delle amministrazioni pubbliche e, come tali, anche per gli atenei.

Questo contributo intende offrire una riassuntiva panoramica delle novità introdotte.

2. Dematerializzazione di procedure in materia di Università

Con l’art. 48 del testo in commento, il legislatore persegue l’ambizioso obiettivo di realizzare un’avanzata digitalizzazione dei servizi amministrativi a supporto dell’attività didattica degli atenei.

Al tal fine, introduce un articolo alla legge 264/1999, di disciplina degli accessi ai corsi universitari che, novellata, ora prevede l’obbligo per le università di procedere alle iscrizioni in via telematica. A partire dal biennio 2013-2014, poi, l’obbligo è esteso alla verbalizzazione degli esiti degli esami di profitto e di laurea, che, pertanto, avverranno esclusivamente con modalità informatiche.

Parallelamente, si fa gravare sul MIUR l’onere di costituire e aggiornare un portale unico web, almeno in italiano e in inglese, al fine di consentire il reperimento di ogni dato utile per la scelta da parte degli studenti.

Tale onere è di non facile adempimento per un duplice motivo. In primo luogo manca tuttora l’interoperabilità informatica di più sistemi di comunicazione, allo studio del legislatore almeno dal 1993 (anno del D.Lgs. 39/1993, di costituzione della Rete unitaria della pubblica amministrazione - RUPA e della stessa authority per l’informatica, allora AIPA, poi CNIPA e oggi DigitPA).

In secondo luogo, la difficile e, a volte, impossibile, traduzione dei corsi di studio in altra lingua: basterebbe ricordare le faticose traduzioni in materia di diploma supplement.

Nel corso dell’iter di conversione del decreto, durante l’esame ad opera della Camera dei Deputati, il legislatore ha inteso porre, altresì, un ulteriore accento sulla speditezza del procedimento di iscrizione e ha aggiunto una disposizione in virtù della quale si consente alle università l’accesso diretto all’Anagrafe nazionale degli Studenti, per il controllo contestuale e immediato delle autocertificazioni relative al possesso del titolo di studio.

3. Disposizioni in materia di ricerca

Specifica attenzione è stata rivolta altresì al settore della ricerca.

La legge, infatti, in primis, interviene con importanti modificazioni al D.Lgs. 27 luglio 1999, n. 297, in materia di ricerca internazionale e di ricerca industriale, istituendo, allo scopo di facilitare i rapporti istruttori e di gestione dei progetti di ricerca, la figura del soggetto capofila, il quale rappresenta le imprese e gli enti partecipanti nei rapporti con l’amministrazione che concede le agevolazioni.

Ma numerose e sostanziali sono anche altre modifiche alla citata normativa e, in particolare:

- la possibilità, in riferimento ai progetti svolti nel quadro dei programmi dell’Unione europea o di accordi internazionali, di ricomprendere, tra le spese ammissibili, anche quelle per la disseminazione dei risultati ottenuti e per il coordinamento generale del progetto, c.d. outreach;

- la previsione di una quota, non inferiore al 15 per cento delle disponibilità complessive, del Fondo agevolazioni ricerca da destinare al finanziamento degli interventi svolti nel quadro di programmi dell’Unione europea o di accordi internazionali;

- la semplificazione dell’iter di finanziamento dei progetti già selezionati nel quadro di programmi dell’Unione europea o di accordi internazionali e co-finanziati dalla UE a seguito di bandi internazionali, per i quali non è più necessaria la valutazione ex ante degli aspetti tecnico-scientifici;

- l’introduzione della possibilità, per le imprese, di certificare, in alternativa alla procedura ordinaria e tramite una relazione dei revisori contabili-legali, l’affidabilità economico-finanziaria dell’impresa e la rendicontazione amministrativo-contabile delle attività svolte;

- la possibilità, qualora le imprese proponenti siano carenti dei requisiti economico-finanziari, di avere comunque accesso alle agevolazioni sulla base di una polizza di garanzia a copertura dell’intero ammontare dell’agevolazione e di specifici accordi con una o più imprese utilizzatrici finali dei risultati del progetto oppure di garanzia di altro soggetto partecipante alla compagine.

Per quanto riguarda la ricerca di base, il testo in commento, innovando la procedura prevista dalla legge 240/2010, prevede un sostegno ai giovani ricercatori, disponendo che una percentuale del 10% del Fondo per gli investimenti nella ricerca scientifica e tecnologica sia destinata a interventi in favore dei soggetti di età inferiore a 40 anni.

Altresì, l’art. 32, nel quadro di un’opera di semplificazione delle procedure istruttorie, valutative, di spesa e di controllo, al fine di finanziare con risorse nazionali progetti a esclusiva ricaduta nazionale valutati positivamente in sede comunitaria, ma non ammessi al relativo finanziamento, introduce la possibilità di prendere atto dei risultati delle valutazioni effettuate e delle graduatorie adottate in sede comunitaria, per il finanziamento nazionale, fino alla concorrenza delle risorse stanziate.

Di rilievo, infine, la previsione dell’art. 54 del testo, modificato in sede di conversione, che introduce la possibilità per gli atenei di assumere, con contratto di 18 mesi (prorogabile per una sola volta e per un massimo di ulteriori 3 anni, per una durata complessiva non superiore a 5 anni nella medesima università) la nuova figura dei tecnologi a tempo determinato, al fine di potenziare le attività di ricerca degli stessi atenei, anche nello svolgimento di progetti di ricerca finanziati dall’Unione europea e da altri enti e organismi pubblici e privati.

Tali soggetti saranno scelti con procedure pubbliche di selezione; mentre i bandi, da redigere in italiano e in inglese, saranno pubblicati sui siti delle rispettive università, del MIUR e dell’Unione Europea. Il relativo trattamento economico graverà sui fondi relativi ai progetti di ricerca, e i contratti non daranno diritto all’accesso ai ruoli del personale accademico o tecnico-amministrativo delle università.

4. Modifiche alla legge n. 240/2010

L’art. 49 del testo introduce novità di rilievo nel sistema universitario, in gran parte modificando la recente legge di riforma del settore (L. n. 240 del 2010, c.d. "legge Gelmini").

Le nuove disposizioni riguardano, fra l’altro:

- l’ambito entro quale il MIUR designa i membri del Collegio dei revisori dei conti, non più circoscritto ai dirigenti e ai funzionari del Ministero, ma esteso anche a professionisti esterni; è evidente, infatti, che era impossibile garantire tempestività, economicità e continuità, attesa la continua carenza di figure adeguate in questo delicatissimo settore

- il mantenimento delle funzioni didattiche dei ricercatori universitari, compatibilmente con la programmazione definita dai competenti organi accademici, esclusi però i compiti di tutorato e di didattica integrativa;

- la mobilità di professori e ricercatori (è abolito lo scambio contestuale di docenti di pari qualifica tra due sedi universitarie consenzienti);

- l’estensione della possibilità di svolgere ricerca negli Atenei anche a figure non di ruolo;

- la chiamata dei professori di prima e seconda fascia;

- i contratti per attività di insegnamento.

- gli accessi alle borse di studio;

- le procedure per il conseguimento dell’abilitazione scientifica nazionale.

5. Disposizioni di generale applicabilità alle amministrazioni pubbliche

Il decreto in commento, come ricordato, contiene ulteriori disposizioni che, sebbene non specificamente rivolte al settore universitario, risultano di interesse e di diretta applicazione per gli Atenei, nella loro qualità di amministrazioni pubbliche.

Molte di queste norme, coerentemente con l’impostazione generale dell’intero testo, volta alla semplificazione massiccia di procedimenti amministrativi mediante il ricorso, laddove possibile, alla loro dematerializzazione, impattano sulla cosiddetta “Agenda digitale”, ossia sulla promozione dell’utilizzo delle nuove tecnologie nei rapporti con l’amministrazione Pubblica.

In tal senso vanno letti i provvedimenti relativi a:

- pagamenti on line: tutte le amministrazioni pubbliche sono tenute, entro 3 mesi dall’entrata in vigore del provvedimento, a pubblicare sui siti istituzionali e sulle richieste di pagamento i codici IBAN e le causali di versamento per effettuare pagamenti elettronici tramite bonifico;

- promozione del paradigma dei dati aperti (open data) e valorizzazione del patrimonio informativo pubblico;

- obbligo di aggiornamento almeno semestrale dell’IPA - Indice delle Pubbliche Amministrazioni;

- introduzione dell’obbligo generalizzato di utilizzo del canale telematico dal 1° gennaio 2014 per l’offerta dei servizi di propria competenza.

Ancora, nel solco di una voluntas legis radicalmente orientata alla semplificazione dei rapporti amministrazione/cittadino, e ad un aumento delle tutele di quest’ultimo, va letta la disposizione di cui all’art. 1 del decreto, la quale introduce alcune novità in materia di conclusione del procedimento amministrativo, novellando l’art. 2 della legge 241/1990.

In particolare, vengono ulteriormente rafforzati i rimedi contro l’inerzia dell’amministrazione, prevedendo che:

- la mancata emanazione del provvedimento entro i termini prescritti costituisca elemento di valutazione non solo della responsabilità disciplinare, ma altresì della performance individuale e della responsabilità amministrativo-contabile; in questo modo viene individuata una modalità di rafforzamento dei contenuti del D.Lgs. 150/2009, in materia di valutazione dei dipendenti pubblici;

- la responsabilità non sia limitata al dirigente, ma si estenda anche al funzionario inadempiente; in questo modo viene ampliata la filiera delle responsabilità amministrative in misura proporzionata alle responsabilità istruttorie da una parte e alle responsabilità inerenti alla discrezionalità amministrativa dall’altra;

- sia nominato, da parte dell’organo di governo di ciascuna amministrazione, un soggetto ad hoc cui attribuire il potere sostitutivo in caso di inerzia, stabilendo, peraltro anche alcuni criteri suppletivi per il caso in cui l’organo non provveda alla nomina.

Infine, da ascriversi all’ambito di una decisa volontà di eliminazione degli adempimenti, in particolare gravanti sulle imprese, considerati superflui o eccessivamente onerosi, è la cessazione dell’obbligo, del quale erano destinatari anche Atenei, di redazione del Documento programmatico sulla sicurezza, di cui al D.lgs. 196/2003 “Codice in materia di protezione dei dati personali”. Se da un lato ciò sembra essere un adempimento in meno da mettere in capo alle imprese, in realtà l’abrogazione dell’obbligo rischia di rappresentare un vulnus per il sistema della sicurezza. Quest’ultima, infatti, non si garantisce tramite uno sterile documento, ancorché analitico, ma attraverso una miriade di informazioni e azioni che, pur in assenza di cogenza normativa, non possono certamente ora venir meno.

1. Premessa

Recentemente è stata pubblicata la legge 4 aprile 2012 n. 35 (GU 6 aprile 2012, n. 82), di conversione del DL 5/12, più noto come decreto semplificazioni, recante “disposizioni urgenti in materia di semplificazione e di sviluppo”.

Il testo normativo in commento contiene numerose novelle di diretto interesse per le università italiane, che incidono sia sulla pratica amministrativa (semplificazione e marcata digitalizzazione delle procedure di iscrizione e di verbalizzazione degli esiti) sia sulla disciplina dell’attività di ricerca, di base e applicata.

Altre disposizioni, ancora, novellano la recente legge di riforma del sistema universitario, che, com’è noto, è contenuta nella legge 30 dicembre 2010, n. 240.

Infine, non mancano di impattare sulle attività accademiche anche le numerose disposizioni che, pur non essendo specificamente rivolte al settore, dettano prescrizioni innovative per la generalità delle amministrazioni pubbliche e, come tali, anche per gli atenei.

Questo contributo intende offrire una riassuntiva panoramica delle novità introdotte.

2. Dematerializzazione di procedure in materia di Università

Con l’art. 48 del testo in commento, il legislatore persegue l’ambizioso obiettivo di realizzare un’avanzata digitalizzazione dei servizi amministrativi a supporto dell’attività didattica degli atenei.

Al tal fine, introduce un articolo alla legge 264/1999, di disciplina degli accessi ai corsi universitari che, novellata, ora prevede l’obbligo per le università di procedere alle iscrizioni in via telematica. A partire dal biennio 2013-2014, poi, l’obbligo è esteso alla verbalizzazione degli esiti degli esami di profitto e di laurea, che, pertanto, avverranno esclusivamente con modalità informatiche.

Parallelamente, si fa gravare sul MIUR l’onere di costituire e aggiornare un portale unico web, almeno in italiano e in inglese, al fine di consentire il reperimento di ogni dato utile per la scelta da parte degli studenti.

Tale onere è di non facile adempimento per un duplice motivo. In primo luogo manca tuttora l’interoperabilità informatica di più sistemi di comunicazione, allo studio del legislatore almeno dal 1993 (anno del D.Lgs. 39/1993, di costituzione della Rete unitaria della pubblica amministrazione - RUPA e della stessa authority per l’informatica, allora AIPA, poi CNIPA e oggi DigitPA).

In secondo luogo, la difficile e, a volte, impossibile, traduzione dei corsi di studio in altra lingua: basterebbe ricordare le faticose traduzioni in materia di diploma supplement.

Nel corso dell’iter di conversione del decreto, durante l’esame ad opera della Camera dei Deputati, il legislatore ha inteso porre, altresì, un ulteriore accento sulla speditezza del procedimento di iscrizione e ha aggiunto una disposizione in virtù della quale si consente alle università l’accesso diretto all’Anagrafe nazionale degli Studenti, per il controllo contestuale e immediato delle autocertificazioni relative al possesso del titolo di studio.

3. Disposizioni in materia di ricerca

Specifica attenzione è stata rivolta altresì al settore della ricerca.

La legge, infatti, in primis, interviene con importanti modificazioni al D.Lgs. 27 luglio 1999, n. 297, in materia di ricerca internazionale e di ricerca industriale, istituendo, allo scopo di facilitare i rapporti istruttori e di gestione dei progetti di ricerca, la figura del soggetto capofila, il quale rappresenta le imprese e gli enti partecipanti nei rapporti con l’amministrazione che concede le agevolazioni.

Ma numerose e sostanziali sono anche altre modifiche alla citata normativa e, in particolare:

- la possibilità, in riferimento ai progetti svolti nel quadro dei programmi dell’Unione europea o di accordi internazionali, di ricomprendere, tra le spese ammissibili, anche quelle per la disseminazione dei risultati ottenuti e per il coordinamento generale del progetto, c.d. outreach;

- la previsione di una quota, non inferiore al 15 per cento delle disponibilità complessive, del Fondo agevolazioni ricerca da destinare al finanziamento degli interventi svolti nel quadro di programmi dell’Unione europea o di accordi internazionali;

- la semplificazione dell’iter di finanziamento dei progetti già selezionati nel quadro di programmi dell’Unione europea o di accordi internazionali e co-finanziati dalla UE a seguito di bandi internazionali, per i quali non è più necessaria la valutazione ex ante degli aspetti tecnico-scientifici;

- l’introduzione della possibilità, per le imprese, di certificare, in alternativa alla procedura ordinaria e tramite una relazione dei revisori contabili-legali, l’affidabilità economico-finanziaria dell’impresa e la rendicontazione amministrativo-contabile delle attività svolte;

- la possibilità, qualora le imprese proponenti siano carenti dei requisiti economico-finanziari, di avere comunque accesso alle agevolazioni sulla base di una polizza di garanzia a copertura dell’intero ammontare dell’agevolazione e di specifici accordi con una o più imprese utilizzatrici finali dei risultati del progetto oppure di garanzia di altro soggetto partecipante alla compagine.

Per quanto riguarda la ricerca di base, il testo in commento, innovando la procedura prevista dalla legge 240/2010, prevede un sostegno ai giovani ricercatori, disponendo che una percentuale del 10% del Fondo per gli investimenti nella ricerca scientifica e tecnologica sia destinata a interventi in favore dei soggetti di età inferiore a 40 anni.

Altresì, l’art. 32, nel quadro di un’opera di semplificazione delle procedure istruttorie, valutative, di spesa e di controllo, al fine di finanziare con risorse nazionali progetti a esclusiva ricaduta nazionale valutati positivamente in sede comunitaria, ma non ammessi al relativo finanziamento, introduce la possibilità di prendere atto dei risultati delle valutazioni effettuate e delle graduatorie adottate in sede comunitaria, per il finanziamento nazionale, fino alla concorrenza delle risorse stanziate.

Di rilievo, infine, la previsione dell’art. 54 del testo, modificato in sede di conversione, che introduce la possibilità per gli atenei di assumere, con contratto di 18 mesi (prorogabile per una sola volta e per un massimo di ulteriori 3 anni, per una durata complessiva non superiore a 5 anni nella medesima università) la nuova figura dei tecnologi a tempo determinato, al fine di potenziare le attività di ricerca degli stessi atenei, anche nello svolgimento di progetti di ricerca finanziati dall’Unione europea e da altri enti e organismi pubblici e privati.

Tali soggetti saranno scelti con procedure pubbliche di selezione; mentre i bandi, da redigere in italiano e in inglese, saranno pubblicati sui siti delle rispettive università, del MIUR e dell’Unione Europea. Il relativo trattamento economico graverà sui fondi relativi ai progetti di ricerca, e i contratti non daranno diritto all’accesso ai ruoli del personale accademico o tecnico-amministrativo delle università.

4. Modifiche alla legge n. 240/2010

L’art. 49 del testo introduce novità di rilievo nel sistema universitario, in gran parte modificando la recente legge di riforma del settore (L. n. 240 del 2010, c.d. "legge Gelmini").

Le nuove disposizioni riguardano, fra l’altro:

- l’ambito entro quale il MIUR designa i membri del Collegio dei revisori dei conti, non più circoscritto ai dirigenti e ai funzionari del Ministero, ma esteso anche a professionisti esterni; è evidente, infatti, che era impossibile garantire tempestività, economicità e continuità, attesa la continua carenza di figure adeguate in questo delicatissimo settore

- il mantenimento delle funzioni didattiche dei ricercatori universitari, compatibilmente con la programmazione definita dai competenti organi accademici, esclusi però i compiti di tutorato e di didattica integrativa;

- la mobilità di professori e ricercatori (è abolito lo scambio contestuale di docenti di pari qualifica tra due sedi universitarie consenzienti);

- l’estensione della possibilità di svolgere ricerca negli Atenei anche a figure non di ruolo;

- la chiamata dei professori di prima e seconda fascia;

- i contratti per attività di insegnamento.

- gli accessi alle borse di studio;

- le procedure per il conseguimento dell’abilitazione scientifica nazionale.

5. Disposizioni di generale applicabilità alle amministrazioni pubbliche

Il decreto in commento, come ricordato, contiene ulteriori disposizioni che, sebbene non specificamente rivolte al settore universitario, risultano di interesse e di diretta applicazione per gli Atenei, nella loro qualità di amministrazioni pubbliche.

Molte di queste norme, coerentemente con l’impostazione generale dell’intero testo, volta alla semplificazione massiccia di procedimenti amministrativi mediante il ricorso, laddove possibile, alla loro dematerializzazione, impattano sulla cosiddetta “Agenda digitale”, ossia sulla promozione dell’utilizzo delle nuove tecnologie nei rapporti con l’amministrazione Pubblica.

In tal senso vanno letti i provvedimenti relativi a:

- pagamenti on line: tutte le amministrazioni pubbliche sono tenute, entro 3 mesi dall’entrata in vigore del provvedimento, a pubblicare sui siti istituzionali e sulle richieste di pagamento i codici IBAN e le causali di versamento per effettuare pagamenti elettronici tramite bonifico;

- promozione del paradigma dei dati aperti (open data) e valorizzazione del patrimonio informativo pubblico;

- obbligo di aggiornamento almeno semestrale dell’IPA - Indice delle Pubbliche Amministrazioni;

- introduzione dell’obbligo generalizzato di utilizzo del canale telematico dal 1° gennaio 2014 per l’offerta dei servizi di propria competenza.

Ancora, nel solco di una voluntas legis radicalmente orientata alla semplificazione dei rapporti amministrazione/cittadino, e ad un aumento delle tutele di quest’ultimo, va letta la disposizione di cui all’art. 1 del decreto, la quale introduce alcune novità in materia di conclusione del procedimento amministrativo, novellando l’art. 2 della legge 241/1990.

In particolare, vengono ulteriormente rafforzati i rimedi contro l’inerzia dell’amministrazione, prevedendo che:

- la mancata emanazione del provvedimento entro i termini prescritti costituisca elemento di valutazione non solo della responsabilità disciplinare, ma altresì della performance individuale e della responsabilità amministrativo-contabile; in questo modo viene individuata una modalità di rafforzamento dei contenuti del D.Lgs. 150/2009, in materia di valutazione dei dipendenti pubblici;

- la responsabilità non sia limitata al dirigente, ma si estenda anche al funzionario inadempiente; in questo modo viene ampliata la filiera delle responsabilità amministrative in misura proporzionata alle responsabilità istruttorie da una parte e alle responsabilità inerenti alla discrezionalità amministrativa dall’altra;

- sia nominato, da parte dell’organo di governo di ciascuna amministrazione, un soggetto ad hoc cui attribuire il potere sostitutivo in caso di inerzia, stabilendo, peraltro anche alcuni criteri suppletivi per il caso in cui l’organo non provveda alla nomina.

Infine, da ascriversi all’ambito di una decisa volontà di eliminazione degli adempimenti, in particolare gravanti sulle imprese, considerati superflui o eccessivamente onerosi, è la cessazione dell’obbligo, del quale erano destinatari anche Atenei, di redazione del Documento programmatico sulla sicurezza, di cui al D.lgs. 196/2003 “Codice in materia di protezione dei dati personali”. Se da un lato ciò sembra essere un adempimento in meno da mettere in capo alle imprese, in realtà l’abrogazione dell’obbligo rischia di rappresentare un vulnus per il sistema della sicurezza. Quest’ultima, infatti, non si garantisce tramite uno sterile documento, ancorché analitico, ma attraverso una miriade di informazioni e azioni che, pur in assenza di cogenza normativa, non possono certamente ora venir meno.