Procedura, processo e procedimento: definizioni per la tabella dei procedimenti amministrativi ex l. 241/1990

1.    Premessa

È opportuno chiarire il significato di tre parole – procedura, processo e procedimento – a volte utilizzate nel lavoro quotidiano degli uffici senza particolari distinzioni[1].

Esse, invece, devono assumere accezioni peculiari soprattutto se riferite documentazione amministrativa (in particolare, con un taglio archivistico e diplomatistico), laddove risulta indispensabile distinguere atti, attori, autori e documenti. In definitiva, contano le azioni, i ruoli delle persone fisiche e giuridiche, nonché la rappresentazione in forma scritta delle azioni stesse.

In altri ambiti disciplinari, queste tre parole hanno significati simili, ma non sempre equivalenti. Si pensi, ad esempio, alle espressioni tecniche di “procedura penale” (diritto penale), “elaborazioni di procedura” (informatica), “procedura di non conformità” (scienza dell’organizzazione e qualità), “processo verbale” (diritto amministrativo), “processo di laboratorio” (chimica), “processo cefalico” (embriologia), “processo ciliare” (anatomia), “procedimento algebrico” (matematica), “procedimento d’accusa” (diritto costituzionale) e altro ancora, che variano da contesto a contesto.

In questa sede, infine, tralasciamo un’affascinante excursus sugli etimi e sull’evoluzione dei significati, anche grazie ad un’analisi comparativa, a partire dai giuristi medievali e dal Digesto.

2.    La procedura

La procedura è un insieme di attività ripetitive, sequenziali e condivise tra chi le attua. Esse vengono poste in essere per raggiungere un risultato determinato. In sostanza, è il “che cosa” deve essere attuato per addivenire a un “qualcosa”, a un prodotto, descritto sotto forma di “regole”, formalizzate o riconosciute come consuetudini. Quel qualcosa potrebbe essere, ad esempio, l’accensione di un computer, la preparazione di un dolce, la realizzazione di un software, il viaggio in aereo, l’iscrizione di un neonato allo stato civile o l’immatricolazione di uno studente in una università.

Nel caso della preparazione di un dolce, la procedura è rappresentata dalle operazioni descritte nella ricetta, il viaggio di un aereo è descritto nella routine di decollo, nel piano di volo e nella routine di atterraggio, mentre per la descrizione di ciò che deve realizzare un software oggi si utilizza prevalentemente una descrizione UML.

In archivistica sono procedure, ad esempio, la protocollazione o lo scarto di documenti. Esse prevedono, infatti, una serie di azioni sequenziali. Per la protocollazione di un documento in arrivo da terzi è necessario aprire la busta contenente un documento, verificare la competenza dell’area organizzativa omogenea, descrivere il mittente, l’oggetto e gli allegati, assegnare la classificazione e poi attendere il numero e la data di registrazione da parte del sistema informatico e, infine, apporre o associare la segnatura.

Per lo scarto in un archivio vigilato è sequenzialmente necessario redigere un elenco di scarto, farlo approvare con un provvedimento formale, trasmettere la richiesta alla Soprintendenza archivistica, ricevere l’autorizzazione e poi procedere alla eliminazione legale dei documenti.

Va inoltre evidenziato che la caratteristica più importante di una procedura è la sua condivisione. Nelle organizzazioni più efficienti, viene infatti redatto e tenuto aggiornato il “Manuale delle procedure” per due motivi piuttosto evidenti: in primo luogo, perché rappresenta uno strumento di conoscenza e quindi di miglioramento dell’efficienza, in secondo luogo per normalizzare le attività del personale evitando peculiarizzazioni e personalismi o, peggio, la “monoliticizzazione” del know-how. Ciò serve a evitare anche che l’assenza improvvisa del personale addetto determini lo stallo provvisorio di una procedura.

A differenza, come vedremo, del procedimento amministrativo, la procedura e, ancor di più, il processo, variano in base ai modelli organizzativi dell’ente e in base a molti fattori: complessità dei processi decisionali, regolamenti interni, formazione del personale, etc. Una procedura molto utilizzata negli ultimi anni è quella affidata al cosiddetto “sistema qualità”, che fa capo alle norme della serie ISO 9000.

La procedura di protocollazione è dunque ciò che deve realizzare il software in base alle sequenze dettate dai protocollisti, così come il Manuale di gestione del protocollo informatico, previsto dall’art. 3 e descritto nell’art. 5 del DPCM 31 ottobre 2000, analizza le procedure e, come vedremo tra poco, anche i processi collegati al sistema di gestione dei flussi documentali e degli archivi di una amministrazione pubblica[2].

3.    Il processo

Il processo è l’insieme delle risorse strumentali utilizzate e dei comportamenti attuati da persone fisiche o giuridiche finalizzati alla realizzazione di una procedura determinata. In altre parole, è il chi fa che cosa. Il processo, dunque, dipende dalle persone e dagli strumenti da esse utilizzati ed è, di norma, descritto negli organigrammi e nei funzionigrammi.

Ogni procedura può essere retta da più ownership di processo, cioè da più attori coinvolti. Nel caso dello scarto, descritto in un’unica procedura, possiamo enucleare tre distinti processi: il primo è il lavoro dell’archivista, il secondo è la sequenza di azioni di una collegialità (convocazione, adunanza, discussione, votazione e verbalizzazione) o di un organo monocratico (decisione che assume, ad esempio, la forma del decreto), il terzo è l’attività dell’organo di vigilanza, che si esplica attraverso un controllo e un’interazione con l’ente richiedente e si conclude con l’autorizzazione o il diniego.

Mentre la procedura è perlopiù codificata ed è neutrale rispetto alle persone che la realizzano, il processo, invece, è affidato a persone e può essere modificato in funzione di variabili ambientali. Se, ad esempio, in un ente è individuata una persona che si occupa della protocollazione e tale persona in un certo momento dell’anno comunica la propria assenza prolungata, la dirigenza dovrà immediatamente occuparsi della sua sostituzione provvisoria o, in subordine, affidare ad altre unità organizzative responsabili la realizzazione della procedura di protocollazione. In questo caso, la procedura rimane identica, ma cambiano gli attori, cioè il processo.

Infine, procedure e processi vengono, di norma, descritti in diagrammi di flusso, o workflow chart, che descrivono anche graficamente chi fa che cosa.

4.    Il procedimento amministrativo

Secondo la definizione tradizionale, per procedimento amministrativo si intende una pluralità di atti tra loro autonomi, scanditi nel tempo e destinati allo stesso fine, cioè alla emanazione di un provvedimento finale.

Quindi, mentre la procedura si riferisce all’attività e alle regole, il processo a “uomini e mezzi”, il procedimento amministrativo inerisce ai documenti prodotti all’interno di una procedura o di un processo[3].

Mentre la protocollazione non produce alcun documento (ma atti pubblici: ad es., la registrazione e la segnatura)[4], nell’autorizzazione allo scarto abbiamo: l’elenco dei documenti proposti per lo scarto, la deliberazione o la determinazione di approvazione dell’elenco e il provvedimento di autorizzazione da parte della Soprintendenza archivistica. Tutti i documenti prodotti all’interno della procedura di autorizzazione allo scarto sono destinati allo stesso fine, in quanto finalizzati all’eliminazione legale.

Va inoltre rimarcato che, mentre la procedura e il processo possono indistintamente essere realizzati da un ente pubblico o da un ente privato, il procedimento amministrativo, a mente della legge 241/1990, appartiene alla sfera esclusiva delle amministrazioni pubbliche. Questo fattore determina anche l’obbligo di stabilire i tempi entro i quali un procedimento amministrativo deve concludersi, nonché l’attribuzione delle responsabilità organizzative e fisiche, individuabili come UOR e RPA nella tabella dei procedimenti amministrativi[5].

Oltre a contenere la descrizione di procedure e/o di processi, i diagrammi di flusso descrivono anche le fasi della produzione documentale (in questo caso, si tratta di un diagramma di flusso dispiegato o a matrice). Queste descrizioni risultano fondamentali anche per capire in quale punto intervenire per semplificare un insieme fatto di procedure, processi e procedimenti amministrativi[6].

5.    Conclusione

Riassumendo quanto abbiamo detto finora possiamo definire alcune corrispondenze di sintesi:

a) a una “procedura” corrispondono le attività, sequenziali e condivise, descritte sotto forma di regole o di routine;

b) a un “processo” corrispondono i modelli organizzativi e le loro variabili;

c) a un “procedimento amministrativo” corrispondono i documenti amministrativi in quanto rappresentativi degli atti posti in essere.


[1] Altre definizioni di procedura e processo sono contenute nelle norme ISO 9000 che, per qualche sottile differenza, non si attagliano al nostro discorso. Riprendo un mio vecchio intervento sul fascicolo archivistico per chiarire, anche all’interno del progetto UniDOC (http://unidoc.coinfo.net/), il problema della tabella dei procedimenti amministrativi, che nella sua elencazione a volte presenta promiscuità con processi e procedure delle amministrazioni pubbliche.

[2] DPCM 31 ottobre 2000, Regole tecniche per il protocollo informatico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 20 ottobre 1998, n. 428 (GU 21.11.2000, n. 272).

[3] Anzi, più correttamente, atti rappresentati in documenti. P. Virga, Diritto amministrativo, Milano, Giuffrè, 2001(6), vol. 2, pp. 47 e ss.

[4] Per la registrazione e la segnatura intese come atti pubblici, cfr. Cassazione penale, sez. II, 12 marzo 1997, n. 9209: «Il timbro del protocollo apposto sulla corrispondenza pervenuta ad un ufficio pubblico ha natura di atto pubblico; ed infatti, posto che il registro di protocollo è indiscutibilmente atto di fede privilegiata, in quanto in esso il pubblico ufficiale attesta l’avvenuta ricezione dall’esterno di un documento nonché la data di tale ricezione e la numerazione progressiva che gli viene attribuita, la materiale apposizione sul documento medesimo del timbro riproducente la data di ricezione ed il numero attribuitogli non costituisce altro che una prosecuzione di detta attività certificatrice, onde che registrazione e riproduzione della stessa sul documento costituiscono un’operazione unica e contestuale avente la stessa natura».

[5] Tra gli elementi obbligatori modificabili del protocollo vi sono la unità organizzativa responsabile (UOR) e il responsabile del procedimento amministrativo (RPA) previsti dagli artt. 4-6 della Legge 7 agosto 1990, n. 241; cfr. G. Penzo Doria, Profili archivistici del protocollo informatico, «Archivi & computer», XV/1 (2005), pp. 91-109, in particolare p. 99 e ss.; si veda anche A. Valorzi, Procedure amministrative e modelli di responsabilità, «Jus», 2003/1, pp. 53-67 e F. Romano, La responsabilità del pubblico funzionario nel procedimento amministrativo, nel trattamento dei dati e nella tenuta del protocollo informatico, «Comuni d’Italia», 2006/10, pp. 23-37; G. Molè, Profili di responsabilità della dirigenza pubblica tra legalità e trasparenza, logica di mercato ed etica pubblica. Riflessioni sulla direttiva 1 febbraio 2007 del dipartimento della funzione pubblica, «Il lavoro nelle pubbliche amministrazioni», 2007/2, pp. 559-564.

[6] Per una veloce disamina anche del Mandelkern Report sugli standard europei per la semplificazione, cfr. S. Battini, Le politiche di semplificazione nell’esperienza italiana, «Giornale di diritto amministrativo», 2004/4, pp. 450-454; A. Natalini, Le semplificazioni in Italia: alcuni casi, ibid., pp. 455-459. Da ultimo segnalo due saggi, anche con risvolti archivistici e riflessioni sull’introduzione dell’informatica e del codice dell’amministrazione digitale: P. Piras, Itinerari dall’idea di semplificazione al percorso di innovazione tecnologica. L’equivoco di una fusione concettuale, «Il Diritto dell’informazione e dell’informatica», 2006/4-5, pp. 537-543 e C. D’Orta, Cinque proposte per una reale funzionalità delle pubbliche amministrazioni, «Il Lavoro nelle pubbliche amministrazioni», 2007/2, pp. 417-447.

1.    Premessa

È opportuno chiarire il significato di tre parole – procedura, processo e procedimento – a volte utilizzate nel lavoro quotidiano degli uffici senza particolari distinzioni[1].

Esse, invece, devono assumere accezioni peculiari soprattutto se riferite documentazione amministrativa (in particolare, con un taglio archivistico e diplomatistico), laddove risulta indispensabile distinguere atti, attori, autori e documenti. In definitiva, contano le azioni, i ruoli delle persone fisiche e giuridiche, nonché la rappresentazione in forma scritta delle azioni stesse.

In altri ambiti disciplinari, queste tre parole hanno significati simili, ma non sempre equivalenti. Si pensi, ad esempio, alle espressioni tecniche di “procedura penale” (diritto penale), “elaborazioni di procedura” (informatica), “procedura di non conformità” (scienza dell’organizzazione e qualità), “processo verbale” (diritto amministrativo), “processo di laboratorio” (chimica), “processo cefalico” (embriologia), “processo ciliare” (anatomia), “procedimento algebrico” (matematica), “procedimento d’accusa” (diritto costituzionale) e altro ancora, che variano da contesto a contesto.

In questa sede, infine, tralasciamo un’affascinante excursus sugli etimi e sull’evoluzione dei significati, anche grazie ad un’analisi comparativa, a partire dai giuristi medievali e dal Digesto.

2.    La procedura

La procedura è un insieme di attività ripetitive, sequenziali e condivise tra chi le attua. Esse vengono poste in essere per raggiungere un risultato determinato. In sostanza, è il “che cosa” deve essere attuato per addivenire a un “qualcosa”, a un prodotto, descritto sotto forma di “regole”, formalizzate o riconosciute come consuetudini. Quel qualcosa potrebbe essere, ad esempio, l’accensione di un computer, la preparazione di un dolce, la realizzazione di un software, il viaggio in aereo, l’iscrizione di un neonato allo stato civile o l’immatricolazione di uno studente in una università.

Nel caso della preparazione di un dolce, la procedura è rappresentata dalle operazioni descritte nella ricetta, il viaggio di un aereo è descritto nella routine di decollo, nel piano di volo e nella routine di atterraggio, mentre per la descrizione di ciò che deve realizzare un software oggi si utilizza prevalentemente una descrizione UML.

In archivistica sono procedure, ad esempio, la protocollazione o lo scarto di documenti. Esse prevedono, infatti, una serie di azioni sequenziali. Per la protocollazione di un documento in arrivo da terzi è necessario aprire la busta contenente un documento, verificare la competenza dell’area organizzativa omogenea, descrivere il mittente, l’oggetto e gli allegati, assegnare la classificazione e poi attendere il numero e la data di registrazione da parte del sistema informatico e, infine, apporre o associare la segnatura.

Per lo scarto in un archivio vigilato è sequenzialmente necessario redigere un elenco di scarto, farlo approvare con un provvedimento formale, trasmettere la richiesta alla Soprintendenza archivistica, ricevere l’autorizzazione e poi procedere alla eliminazione legale dei documenti.

Va inoltre evidenziato che la caratteristica più importante di una procedura è la sua condivisione. Nelle organizzazioni più efficienti, viene infatti redatto e tenuto aggiornato il “Manuale delle procedure” per due motivi piuttosto evidenti: in primo luogo, perché rappresenta uno strumento di conoscenza e quindi di miglioramento dell’efficienza, in secondo luogo per normalizzare le attività del personale evitando peculiarizzazioni e personalismi o, peggio, la “monoliticizzazione” del know-how. Ciò serve a evitare anche che l’assenza improvvisa del personale addetto determini lo stallo provvisorio di una procedura.

A differenza, come vedremo, del procedimento amministrativo, la procedura e, ancor di più, il processo, variano in base ai modelli organizzativi dell’ente e in base a molti fattori: complessità dei processi decisionali, regolamenti interni, formazione del personale, etc. Una procedura molto utilizzata negli ultimi anni è quella affidata al cosiddetto “sistema qualità”, che fa capo alle norme della serie ISO 9000.

La procedura di protocollazione è dunque ciò che deve realizzare il software in base alle sequenze dettate dai protocollisti, così come il Manuale di gestione del protocollo informatico, previsto dall’art. 3 e descritto nell’art. 5 del DPCM 31 ottobre 2000, analizza le procedure e, come vedremo tra poco, anche i processi collegati al sistema di gestione dei flussi documentali e degli archivi di una amministrazione pubblica[2].

3.    Il processo

Il processo è l’insieme delle risorse strumentali utilizzate e dei comportamenti attuati da persone fisiche o giuridiche finalizzati alla realizzazione di una procedura determinata. In altre parole, è il chi fa che cosa. Il processo, dunque, dipende dalle persone e dagli strumenti da esse utilizzati ed è, di norma, descritto negli organigrammi e nei funzionigrammi.

Ogni procedura può essere retta da più ownership di processo, cioè da più attori coinvolti. Nel caso dello scarto, descritto in un’unica procedura, possiamo enucleare tre distinti processi: il primo è il lavoro dell’archivista, il secondo è la sequenza di azioni di una collegialità (convocazione, adunanza, discussione, votazione e verbalizzazione) o di un organo monocratico (decisione che assume, ad esempio, la forma del decreto), il terzo è l’attività dell’organo di vigilanza, che si esplica attraverso un controllo e un’interazione con l’ente richiedente e si conclude con l’autorizzazione o il diniego.

Mentre la procedura è perlopiù codificata ed è neutrale rispetto alle persone che la realizzano, il processo, invece, è affidato a persone e può essere modificato in funzione di variabili ambientali. Se, ad esempio, in un ente è individuata una persona che si occupa della protocollazione e tale persona in un certo momento dell’anno comunica la propria assenza prolungata, la dirigenza dovrà immediatamente occuparsi della sua sostituzione provvisoria o, in subordine, affidare ad altre unità organizzative responsabili la realizzazione della procedura di protocollazione. In questo caso, la procedura rimane identica, ma cambiano gli attori, cioè il processo.

Infine, procedure e processi vengono, di norma, descritti in diagrammi di flusso, o workflow chart, che descrivono anche graficamente chi fa che cosa.

4.    Il procedimento amministrativo

Secondo la definizione tradizionale, per procedimento amministrativo si intende una pluralità di atti tra loro autonomi, scanditi nel tempo e destinati allo stesso fine, cioè alla emanazione di un provvedimento finale.

Quindi, mentre la procedura si riferisce all’attività e alle regole, il processo a “uomini e mezzi”, il procedimento amministrativo inerisce ai documenti prodotti all’interno di una procedura o di un processo[3].

Mentre la protocollazione non produce alcun documento (ma atti pubblici: ad es., la registrazione e la segnatura)[4], nell’autorizzazione allo scarto abbiamo: l’elenco dei documenti proposti per lo scarto, la deliberazione o la determinazione di approvazione dell’elenco e il provvedimento di autorizzazione da parte della Soprintendenza archivistica. Tutti i documenti prodotti all’interno della procedura di autorizzazione allo scarto sono destinati allo stesso fine, in quanto finalizzati all’eliminazione legale.

Va inoltre rimarcato che, mentre la procedura e il processo possono indistintamente essere realizzati da un ente pubblico o da un ente privato, il procedimento amministrativo, a mente della legge 241/1990, appartiene alla sfera esclusiva delle amministrazioni pubbliche. Questo fattore determina anche l’obbligo di stabilire i tempi entro i quali un procedimento amministrativo deve concludersi, nonché l’attribuzione delle responsabilità organizzative e fisiche, individuabili come UOR e RPA nella tabella dei procedimenti amministrativi[5].

Oltre a contenere la descrizione di procedure e/o di processi, i diagrammi di flusso descrivono anche le fasi della produzione documentale (in questo caso, si tratta di un diagramma di flusso dispiegato o a matrice). Queste descrizioni risultano fondamentali anche per capire in quale punto intervenire per semplificare un insieme fatto di procedure, processi e procedimenti amministrativi[6].

5.    Conclusione

Riassumendo quanto abbiamo detto finora possiamo definire alcune corrispondenze di sintesi:

a) a una “procedura” corrispondono le attività, sequenziali e condivise, descritte sotto forma di regole o di routine;

b) a un “processo” corrispondono i modelli organizzativi e le loro variabili;

c) a un “procedimento amministrativo” corrispondono i documenti amministrativi in quanto rappresentativi degli atti posti in essere.


[1] Altre definizioni di procedura e processo sono contenute nelle norme ISO 9000 che, per qualche sottile differenza, non si attagliano al nostro discorso. Riprendo un mio vecchio intervento sul fascicolo archivistico per chiarire, anche all’interno del progetto UniDOC (http://unidoc.coinfo.net/), il problema della tabella dei procedimenti amministrativi, che nella sua elencazione a volte presenta promiscuità con processi e procedure delle amministrazioni pubbliche.

[2] DPCM 31 ottobre 2000, Regole tecniche per il protocollo informatico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 20 ottobre 1998, n. 428 (GU 21.11.2000, n. 272).

[3] Anzi, più correttamente, atti rappresentati in documenti. P. Virga, Diritto amministrativo, Milano, Giuffrè, 2001(6), vol. 2, pp. 47 e ss.

[4] Per la registrazione e la segnatura intese come atti pubblici, cfr. Cassazione penale, sez. II, 12 marzo 1997, n. 9209: «Il timbro del protocollo apposto sulla corrispondenza pervenuta ad un ufficio pubblico ha natura di atto pubblico; ed infatti, posto che il registro di protocollo è indiscutibilmente atto di fede privilegiata, in quanto in esso il pubblico ufficiale attesta l’avvenuta ricezione dall’esterno di un documento nonché la data di tale ricezione e la numerazione progressiva che gli viene attribuita, la materiale apposizione sul documento medesimo del timbro riproducente la data di ricezione ed il numero attribuitogli non costituisce altro che una prosecuzione di detta attività certificatrice, onde che registrazione e riproduzione della stessa sul documento costituiscono un’operazione unica e contestuale avente la stessa natura».

[5] Tra gli elementi obbligatori modificabili del protocollo vi sono la unità organizzativa responsabile (UOR) e il responsabile del procedimento amministrativo (RPA) previsti dagli artt. 4-6 della Legge 7 agosto 1990, n. 241; cfr. G. Penzo Doria, Profili archivistici del protocollo informatico, «Archivi & computer», XV/1 (2005), pp. 91-109, in particolare p. 99 e ss.; si veda anche A. Valorzi, Procedure amministrative e modelli di responsabilità, «Jus», 2003/1, pp. 53-67 e F. Romano, La responsabilità del pubblico funzionario nel procedimento amministrativo, nel trattamento dei dati e nella tenuta del protocollo informatico, «Comuni d’Italia», 2006/10, pp. 23-37; G. Molè, Profili di responsabilità della dirigenza pubblica tra legalità e trasparenza, logica di mercato ed etica pubblica. Riflessioni sulla direttiva 1 febbraio 2007 del dipartimento della funzione pubblica, «Il lavoro nelle pubbliche amministrazioni», 2007/2, pp. 559-564.

[6] Per una veloce disamina anche del Mandelkern Report sugli standard europei per la semplificazione, cfr. S. Battini, Le politiche di semplificazione nell’esperienza italiana, «Giornale di diritto amministrativo», 2004/4, pp. 450-454; A. Natalini, Le semplificazioni in Italia: alcuni casi, ibid., pp. 455-459. Da ultimo segnalo due saggi, anche con risvolti archivistici e riflessioni sull’introduzione dell’informatica e del codice dell’amministrazione digitale: P. Piras, Itinerari dall’idea di semplificazione al percorso di innovazione tecnologica. L’equivoco di una fusione concettuale, «Il Diritto dell’informazione e dell’informatica», 2006/4-5, pp. 537-543 e C. D’Orta, Cinque proposte per una reale funzionalità delle pubbliche amministrazioni, «Il Lavoro nelle pubbliche amministrazioni», 2007/2, pp. 417-447.