Autorità Nazionale per la Prevenzione della Tortura

Abstract

“Prevenire è meglio che reprimere”. Questo principio è stato seguito dalla RFT in materia di tortura e di altri trattamenti crudeli, inumani e degradanti. Per salvaguardare l’adempimento degli obblighi assunti in sede internazionale, la RFT ha istituito la suddetta Autorità, con ampia facoltà d’ispezione dei luoghi, in cui vi sono persone private della libertà personale a seguito di un provvedimento dell’autorità pubblica, persone, potenzialmente soggette ad atti degradanti, crudeli, inumani, di tortura.

 

Indice:  

1. Istituzione e funzioni  

2. Competenze  

3. Attività svolta nel 2018  

4. La sentenza della Corte Costituzionale del 24.7.2018  

5. L’immobilizzazione totale e l’esigenza di un’apposita autorizzazione da parte del giudice  

6. Violazioni di precetti costituzionali riscontrate dalla Corte Costituzionale Federale

7. L’intervento necessario dell’autorità giudiziaria  

8. Il termine di sei mesi per ovviare alla riscontrata incostituzionalità

 

1. Istituzione e funzioni

Nel novembre del 2008 è stata istituita, nella RFT, la “Nationale Stelle zur Verhütung von Folter”, l’Autorità Nazionale per la Prevenzione della Tortura. Ciò è avvenuto in attuazione del Protocollo Facoltativo annesso alla Convenzione ONU contro la Tortura (e altri trattamenti crudeli, inumani e degradanti (c.d. OP-CAT). Questo Protocollo è entrato in vigore, nella RFT, il 3.1.2009, dopo essere stato ratificato nel 2008. A oggi, ben 83 Stati hanno provveduto, anch’essi, alla ratifica.

La predetta Autorità Nazionale, istituita con decreto del ministro della Giustizia, ha sede a Wiesbaden ed è costituita dalla cosiddetta Bundesstelle e dalla “Länderkommission”. I membri di quest’Autorità, che svolgono le loro funzioni “ehrenamtlich” (senza percepire compenso), sono nominati dal ministro della Giustizia; quelli della “Länderkommission”, dalla “Conferenza dei ministri della Giustizia”.

In base all’articolo 18 OP-CAT, la RFT è obbligata a garantire l’indipendenza funzionale della “Nationalen Stelle”, i cui componenti, nell’esercizio delle loro funzioni, non sono soggetti a direttive di alcun genere. La revoca dalle funzioni, è ammissibile soltanto nei casi previsti dai §§ 21 e 29 D.RI.G., per cui si può dire, che hanno garanzie analoghe a quelle dei magistrati.

I componenti della “Nationalen Stelle”, sono autorizzati a svolgere ispezioni e sopralluoghi in tutti i luoghi soggetti alla sovranità della RFT, luoghi, nei quali, a seguito di un provvedimento della pubblica autorità, sono ristrette o ricoverate persone private della libertà personale oppure possono essere private della stessa.

Per privazione della libertà personale (“Freiheitsentzug”), ai fini del suddetto Protocollo, s’intende qualsiasi fermo o arresto oppure ricovero in una “Gewahrsamseinrichtung” (luogo di custodia), sia essa pubblica o privata, per cui, in conseguenza di un provvedimento dell’autorità giudiziaria, amministrativa o di altra pubblica autorità, la persona sottoposta a una delle predette misure, non è più libera di lasciare, sua sponte, il luogo, nel quale viene praticato il “Freiheitsentzug”.

 Una “freiheitsentziehende Maßnahme” (provvedimento privativo della libertà personale), può consistere pure nella somministrazione di specialità medicinali, protratta per un considerevole tempo, se avviene in una struttura ospedaliera o di assistenza e se alla stessa consegua l’immobilizzazione del paziente.

La “Nationale Stelle” adempie principalmente funzioni di carattere preventivo. Per effetto di ispezioni e di sopralluoghi – da eseguire con una certa frequenza e, ovviamente, senza preavviso, nei luoghi di privazione della libertà personale, si tende a prevenire tortura e trattamenti crudeli, degradanti e/o contrari al senso di umanità. In occasione delle ispezioni vengono pure verificate le condizioni, nelle quali le “Freiheitsentziehungen” avvengono.

Altra funzione della “Nationalen Stelle”, è quella di inoltrare raccomandazioni e osservazioni alle competenti autorità, raccomandazioni, che possono riguardare pure miglioramenti della legislazione vigente.

Annualmente, la “Nationale Stelle” redige una relazione concernente la propria attività, che viene inviata al Governo federale, ai Governi dei Länder, al Bundestag e ai Parlamenti dei Länder.

 

2. Competenze

Al fine di poter adempiere le proprie funzioni istituzionali, i componenti della “Nationalen Stelle”, hanno facoltà di accedere a ogni luogo, in cui si trovano persone private della libertà o che possono essere private della libertà personale.

Agli stessi, deve essere consentito pure l’accesso a tutte le informazioni concernenti le suddette persone; pertanto, anche a documentazione medica e/o di assistenza che le riguardano.

Infine, viene garantito ai componenti della “Nationalen Stelle”, di poter assumere informazioni anche presso terzi, in grado di fornire ragguagli sul trattamento delle persone suddette e di avere colloqui riservati con esse.

La “Nationale Stelle” è completamente libera nella scelta dei luoghi da ispezionare e delle persone, con le quali intende “conferire”. Parimenti, vi è completa libertà circa la documentazione che la stessa intende esaminare.

Infatti, la “Nationale Stelle”, è in grado di adempiere le funzioni istituzionali a essa deputate, soltanto se alla medesima è consentito l’accesso a tutte le informazioni disponibili nel luogo d’ispezione. Informazioni riservate e dati riservati acquisiti, sono soggetti a protezione. Dati personali non possono essere comunicati a terzi, senza consenso dell’interessato. I membri della “Nationalen Stelle”, nello svolgimento del loro incarico, possono farsi assistere da collaboratori e da esperti esterni.

 

3. Attività svolta nel 2018

Nel corso dell’anno passato, la “Länderkommission” ha ispezionato, tra l’altro, 28 istituti di ricovero e di assistenza, 8 commissariati di polizia, 3 cliniche di psichiatria forense, 3 centri per l’espulsione di stranieri.

Non sono stati accertati casi di tortura o di maltrattamenti veri e propri, anche se sono state rilevate violazioni e carenze di vario genere e grado e, delle volte, anche violazioni ripetute e persistenti.

A tal fine, la “Nationale Stelle”, ha elaborato standards differenziati, che dovrebbero servire da “Maßstab” (su scala federale), non soltanto nelle istituzioni di assistenza, ma anche nelle carceri e nei commissariati di polizia (ivi compresi quelli della Bundespolizei).

La “Nationale Stelle”, essendo stata istituita all’inizio del 2009, ormai ha svolto le proprie funzioni per un decennio ed è stato detto, che la stessa “hat sich als einen unverzichtbaren Teil der Menschenrechtslandschaft und des Rechtsstaates etabliert” (costituisce ormai una componente irrinunciabile di tutela dei diritti fondamentali e dello Stato di diritto).

 

4. La sentenza della Corte Costituzionale Federale

Particolare importanza, la “Nationale Stelle”, ha acquistato a seguito della sentenza della Corte Costituzionale Federale (Bundesverfassungsgericht – BVerfGE) del 24.7.18 – 2 BvR 309/15 e 1 BvR 502/16.

Nella sentenza de qua, i giudici di Karlsruhe hanno dichiarato l’illegittimità costituzionale di disposizioni di legge emanate dai Länder Baden - Würtemberg e Bayern.

Hanno sentenziato, i “Bundesverfassungsrichter”, che l’immobilizzazione di un paziente costituisce un intervento sul diritto fondamentale di libertà di una persona ai sensi dell’articolo 2, II, S. 2, GG (Costituzione Federale) in relazione all’articolo 104 GG: “Die Freiheit der Person kann nur auf Grund eines förmlichen Gesetzes und nur unter Beachtung der darin vorgeschriebenen Formen beschränkt werden. Festgehaltene Personen dürfen weder seelisch, noch körperlich misshandelt werden” (La libertà della persona può essere limitata soltanto per effetto di legge e con osservanza delle modalità ivi precisate. Persone private della libertà non possono essere maltrattate, né psichicamente, né fisicamente).

Sia nel caso di una “5-Punkt Fixierung” [1], che in caso di una “7-Punkt Fixierung” [2], qualora non di breve durata, si tratta di privazione della libertà personale ai sensi dell’articolo 104, II, GG (Costituzione federale), che non può ritenersi compresa in un provvedimento giudiziale di ricovero (“Unterbringungsanordnung”). Di “kurzfristiger Dauer” (durata breve) einer Maßnahme”, può parlarsi, se è prevedibile, che la stessa sia di durata inferiore a una mezzora).

Il disposto dell’articolo 104, II, S. 4, GG, implica l’obbligo del legislatore di provvedere, affinché la riserva di legge, ivi contenuta, sia concretamente attuata per rispondere alle esigenze di cui sopra.

Al fine di garantire la tutela di persone oggetto di una “Fixierung”, è necessaria l’istituzione di un servizio diurno di turno di un giudice tra le ore 6 e le ore 21.

Nella succitata sentenza, il “Bundesverfassungsgericht” (BVerfGE) ha statuito che la “Fixierung” di un paziente, oltre a costituire “einen Eingriff in das Freiheitsgrundrecht” di una persona, deve essere considerato pure sotto l’aspetto del “Verhältnismäßigkeitsgrundsatz” (principio di proporzionalità) e, al fine di salvaguardare entrambi questi principi, soltanto in casi gravi può essere fatto ricorso a una “Maßnahme” del genere. Sia i presupposti sostanziali, che quelli formali, devono essere valutati, in ogni singolo caso, rigorosamente; in particolare, devono rispondere al “Bestimmtheitsgebot” (principio di determinatezza) e ben definite devono essere pure le garanzie di carattere procedimentale.

 

5. L’immobilizzazione totale e l’esigenza di un’apposita autorizzazione del giudice

L’immobilizzazione – praticamente di tutto il corpo – non è soltanto di particolare “Eingriffsintensität” (incide intensamente), ma va considerata un’“eigenständige Freiheitsentziehung” (una privazione della libertà personale a sé stante), non “compresa” in un’“Unterbringungsanordnung” (provvedimento di ricovero).

Il fatto che ha originato la “Verfassungsbeschwerde” (ricorso dinanzi alla Corte Costituzionale Federale) 2 BvR 502/16, è consistito nella “7-Punkt-Fixierung” di un paziente, ordinata da un medico, nel corso della permanenza del paziente in un reparto di psichiatria per circa 12 ore.

 

6. Violazioni di precetti costituzionali riscontrate dalla Corte Costituzionale Federale

La legge della Baviera, allora in vigore, in materia di ricoveri, non prevedeva apposita autorizzazione necessaria ai fini di una “Fixierung” del genere. Il paziente aveva proposto domanda di risarcimento dei danni subiti in occasione della predetta evenienza, ma tale richiesta era stata rigettata e contro la decisione era stata proposta “Verfassungsbeschwerde”, ritenendosi il paziente leso nei suoi diritti costituzionalmente garantiti.

La “Verfassungsbeschwerde” 2 BvR 309/15, è stata originata pure da una “Fixierung” e questa volta si era trattato di una “5-Punk-Fixierung”, per cui il paziente era stato legato – al letto d’ospedale – con entrambe le mani, i piedi e il torace.

Ciò era avvenuto in occasione di un ricovero in un reparto di psichiatria, ricovero disposto dall’autorità giudiziaria (“Amtsgericht”) e protrattosi per giorni, durante il quale, l’immobilizzazione era stata ordinata più volte, sempre da un medico. Il paziente aveva lamentato l’incostituzionalità della norma di legge (del Land Baden-Würtemberg), in base alla quale era avvenuto il ricovero e la successiva, ripetuta, “Ruhestellung” di esso paziente.

Ribadiva, la Corte Costituzionale Federale, che l’immobilizzazione di un paziente costituisce un intervento sul diritto fondamentale di libertà della persona (Articolo 2, II, S. 2 GG, in relazione all’articolo 104 GG).

L’articolo 2, II, S. 2, GG, definisce la libertà della persona “unverletzlich” (inviolabile). Questo diritto è un “besonders hohes Rechtsgut” (un bene giuridico di particolare importanza); eventuali limitazioni sono ammissibili soltanto per gravi motivi. Oggetto di tutela specifica, è anche la libertà di movimento individuale (“körperliche Bewegungsfreiheit”) della persona, quale espressione della volontà spontanea della persona. Il diritto de quo, va garantito anche in favore di chi è privo di capacità di agire.

La tutela prevista dall’articolo 2, II, S. 2, GG,  (Costituzione Federale) ricomprende non soltanto provvedimenti che “annullano” la libertà della persona, ma anche quelli che la limitano. In proposito il BVerfGE, ha parlato di “freiheitsbeschränkenden und freiheitsentziehenden Maßnahmen” – poste in essere dalla pubblica autorità contro la volontà di chi è oggetto del provvedimento – a seconda della loro intensità. Per effetto delle prime, alla persona – in conseguenza di un provvedimento della pubblica autorità- è impedito di recarsi in un luogo (o di soggiornare ivi), fatto che, in difetto del provvedimento, sarebbe nelle sue facoltà. “Freiheitsentziehende Maßnahmen” si hanno, quando alla persona soggetta al provvedimento, è inibito qualsiasi movimento, a meno che l’immobilizzazione non sia di breve durata.

Sia una “5-Punkt-Fixierung”, che una “7-Punkt-Fixierung” (con le modalità sopra esposte), costituisce una privazione della libertà della persona ai sensi dell’articolo 104, II, GG, qualora la “Freiheitsentziehung” sia di durata superiore a una mezzora. Le predette “Fixierungen”, cioè le immobilizzazioni e il fatto che il paziente sia legato pure al letto, privano la persona anche della (relativa) libertà di movimento che altrimenti a essa sarebbe possibile, nel senso di potersi muovere, sia pure in un ambito ristretto, vale dire, nella stanza dell’ospedale.

Stante la particolare intensità delle suddette “Fixierungen”, che implicano la totale immobilizzazione del paziente – purché le stesse non siano contenute entro la durata di mezzora - vanno considerate “eigenständige Freiheitsentziehungen” (privazioni a sé stanti della libertà personale), per cui esse non possono ritenersi “comprese” nel provvedimento di ricovero emanato dall’“Amtsgericht”, cioè dall’autorità giudiziaria. Queste “Fixierungen” sono soggette, anch’esse, a “Richtervorbehalt”.

La Corte Costituzionale Federale ha precisato, che “Fixierungen” del genere non possono essere considerate “von der richterlichen Unterbringungsanordnung gedeckt” in quanto implicano una compressione della libertà personale del paziente, che “va oltre” la limitazione implicita nel provvedimento di ricovero; comportano, che il sottoposto alle misure in questione, è totalmente dipendente da un tempestivo intervento del personale ospedaliero in caso di necessità.

Qualora la totale immobilizzazione si protragga per un considerevole lasso di tempo, vi è pure il pericolo di danni alla salute (embolie polmonari, trombosi), come ha osservato il BVerfGE.

È ben vero, ha precisato la Corte Costituzionale Federale, che il legislatore, in linea di massima, può consentire interventi quali sono le “Fixierungen” (ovviamente a tutela dello stesso paziente ed eventualmente anche di terzi). Tuttavia, i presupposti per l’ammissibilità di misure del genere – in applicazione del “Verhältnismäßigkeitsgrundsatz” (principio di proporzionalità) e in considerazione del fatto, che si tratta di misure che incidono pesantemente sui diritti fondamentali della persona – devono essere valutati con particolare rigore e oculatezza, anche per quanto concerne le garanzie procedimentali.

Secondo la Corte Costituzionale Federale, “Fixierungsmaßnahmen”, oltre a dover essere disposte da un medico, devono altresí essere “sorvegliate” da un medico. Le misure in esame devono pure risultare da idonea documentazione, nella quale devono essere evidenziati i motivi, per cui sono state disposte, la loro durata nonché le previste modalità di sorveglianza.

Terminata la “Fixierung”, il paziente va avvisato che ha facoltà “die Zulässigkeit der durchgeführten Maßnahme gerichtlich überprüfen zu lassen” (di far “riesaminare” la legittimità/ammissibilità del provvedimento eseguito dall’autorità giudiziaria). Il BVerfGE ha anche precisato, che l’articolo 3 CEDU non prevede garanzie più ampie rispetto a quelle contenute nell’articolo 2, S. 4, della Costituzione Federale (GG).

 

7. L’intervento necessario dell’autorità giudiziaria

L’articolo 104, II, GG, richiede, nei casi di privazione della libertà personale, che le relative “Maßnahmen” siano adottate ed eseguite in base ad una legge formale; inoltre, l’articolo 2, II, S. 3, GG, dispone, sotto l’aspetto procedimentale, che le predette “Maßnahmen” possono essere disposte soltanto dall’autorità giudiziaria. Questo “Vorbehalt” (riserva) non è nella disponibilità del legislatore. Per effetto del “Richtervorbehalt”, al paziente è assicurato un “justizförmiges Verfahren”. Il “Richtervorbehalt” comporta, in linea di massima, una “vorbeugende Kontrolle” (un controllo preventivo) del provvedimento da parte di un’autorità indipendente, neutrale e soggetta soltanto alla legge, rafforzando, in tal modo, il diritto fondamentale previsto dall’articolo 2, II, S.2, GG. Un controllo posticipato è ammissibile soltanto, se lo scopo avuto di mira con il provvedimento, non sarebbe potuto essere conseguito con un controllo preventivo.

L’articolo 104, II, S. 2, GG, richiede, nel caso ora esaminato, che il controllo da parte dell’autorità giudiziaria, venga “unverzüglich nachgeholt” (eseguito immediatamente dopo), vale a dire, senza dilazione alcuna, che non sia giustificabile in base a ragioni di carattere oggettivo o da motivi inerenti alla tutela della persona stessa, sottoposta alla “Maßnahme”.

Qualora, durante l’ora notturna, una “Fixierung” sia ordinata da un medico nei casi previsti dalla legge, è ovvio che il controllo non possa avvenire se non nel corso della mattinata successiva. Per garantire i diritti spettanti alla persona oggetto del provvedimento, deve essere istituto un servizio di turno, coperto da un magistrato, tra le ore 6 e le ore 21.

Ciò premesso, la Corte Costituzionale Federale ha ritenuto fondata la dedotta incostituzionalità nel procedimento 2 BvR 502/16 e in quello sub 2 BvR 309/15, in base a quanto esposto sopra.

Con riferimento al primo procedimento, il BVerfGE, ha osservato, che la normativa del Baden-Würtemberg, non prevede la facoltà del paziente di richiedere un “riesame” del provvedimento costituente una delle predette “Fixierungen”. Inoltre, il legislatore di questo Bundesland, non ha previsto, che per una “5-Punkt-Fixierung” e/o per una “7-Punkt-Fixierung”, occorre un apposito provvedimento dell’autorità giudiziaria; non basta, né un ordine del medico, né un semplice provvedimento giudiziale di ricovero. Difetta l’occorrente “verfassungsmäßige, gesetzliche Grundlage” (provvedimento legislativo previsto dalla Costituzione Federale).

Per quanto concerne il procedimento 2 BvR 309/15, il BVerfGE ha ritenuto in contrasto con i dettami della Costituzione Federale, la normativa della Baviera in materia di ricovero di pazienti, in quanto la stessa è priva di un’”ausreichenden, gesetzlichen Grundlage” per le “Fixierungen”, alle quali era stato sottoposto il paziente, che poi ha inoltrato ricorso al BVerfGE.

La normativa de qua, non è sufficientemente determinata (“genügt weder den Bestimmtheitsanforderungen” di cui all’articolo 104 GG) né le disposizioni concretamente applicabili nei casi di “Fixierungen von Patienten”, prevedono che le stesse possano essere poste in atto soltanto a seguito di apposito provvedimento emanato dall’autorità giudiziaria.

 

8. Il termine di sei mesi per ovviare alla riscontrata incostituzionalità

La riscontrata incostituzionalità della normativa del Land Bayern in materia di “Fixierung von Patienten”, non comporta però, come ha sottolineato la Corte Costituzionale Federale, che durante un periodo transitorio (di sei mesi), non possano più essere disposte e attuate “Fixierungen”.

La Corte Costituzionale Federale puo, infatti, tollerare (“hinnehmen”) – temporaneamente – una situazione di incostituzionalità al fine di ovviare a uno “Zustand” ancora più grave rispetto a quello che è stato “denunciato” in sede di ricorso alla Corte Costituzionale Federale.

Altrimenti, si verificherebbe una “Schutzlücke”, un vuoto normativo, che avrebbe per conseguenza una situazione potenziale di pericolo per gli stessi pazienti e per terzi. Durante il predetto periodo transitorio, il legislatore avrà tempo per conformarsi a quanto statuito dal BVerfGE e le “Fixierungen” possono essere poste in atto, anche se, a proposito delle stesse, prima di essere disposte, deve essere esaminato, in ogni caso singolo, se e per quanto tempo sono indispensabili al fine di ovviare a eventuali atti di autolesionismo o atti lesivi nei confronti di terzi. Inoltre, prima di attuare le predette “Fixierungen”, occorre un apposito provvedimento giudiziale e il paziente, al termine della “Fixierung”, deve essere avvisto della facoltà di richiedere il “riesame” dell’ammissibilità della “Fixierung” stessa all’autorità giudiziaria.

Per quanto riguarda la normativa del Baden-Würtemberg, il BVerfGE ha statuito che durante il periodo transitorio di sei mesi, del “Richtervorbehalt”, nei casi in cui sarà disposta una “5-Punkt-Fixierung” oppure una “7-Punkt-Fixierung”, deve essere tenuto conto e che le norme procedurali da osservare, sono i §§ 316 ff e 70ff FamFG (“Familienfürsorgegesetz”). Sussiste altresì l’obbligo, per i medici curanti, di avvisare il paziente, una volta che la “Fixierung” ha avuto termine, che è facoltizzato a chiedere, all’autorità giudiziaria, il riesame dell’ammissibilità della “Fixierung”.

 

[1] La 5-Punkt-Fixierung del paziente implica l’immobilizzazione dello stesso, legato al letto, con entrambe le braccia, le gambe e il torace.

[2] La 7-Punkt-Fixierung del paziente comporta l’immobilizzazione dello stesso a entrambe le braccia, le gambe nonché intorno al torace, al ventre e al capo.