Art. 135

Competenza funzionale inderogabile del tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma

1. Sono devolute alla competenza inderogabile del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma, salvo ulteriori previsioni di legge:

a) le controversie relative ai provvedimenti riguardanti i magistrati ordinari adottati ai sensi dell’articolo 17, primo comma, della legge 24 marzo 1958, n. 195, nonché quelle relative ai provvedimenti riguardanti i magistrati amministrativi adottati dal Consiglio di Presidenza della Giustizia Amministrativa (1);

b) le controversie aventi ad oggetto i provvedimenti dell’Autorità garante per la concorrenza ed il mercato e quelli dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni;

c) le controversie di cui all’articolo 133, comma 1, lettera l), fatta eccezione per quelle di cui all’articolo 14, comma 2, nonché le controversie di cui all’articolo 104, comma 2, del testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia, di cui al decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385(2);

d) le controversie contro i provvedimenti ministeriali di cui all’articolo 133, comma 1, lettera m), nonché i giudizi riguardanti l’assegnazione di diritti d’uso delle frequenze, la gara e le altre procedure di cui ai commi da 8 al 13 dell’articolo 1, della legge 13 dicembre 2010, n. 220, incluse le procedure di cui all’articolo 4 del decreto-legge 31 marzo 2011, n. 34, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 maggio 2011, n. 75(3);

e) le controversie aventi ad oggetto le ordinanze e i provvedimenti commissariali adottati in tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell’articolo 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225 nonché gli atti, i provvedimenti e le ordinanze emanati ai sensi dell’articolo 5, commi 2 e 4, della medesima legge n. 225 del 1992(4);

f) le controversie di cui all’articolo 133, comma 1, lettera o), limitatamente a quelle concernenti la produzione di energia elettrica da fonte nucleare, i rigassificatori, i gasdotti di importazione, le centrali termoelettriche di potenza termica superiore a 400 MW nonché quelle relative ad infrastrutture di trasporto ricomprese o da ricomprendere nella rete di trasmissione nazionale o rete nazionale di gasdotti, salvo quanto previsto dall’articolo 14, comma 2;

g) le controversie di cui all’articolo 133, comma 1, lettera z);

h) le controversie relative all’esercizio dei poteri speciali inerenti alle attività di rilevanza strategica nei settori della difesa e della sicurezza nazionale e nei settori dell’energia, dei trasporti e delle comunicazioni (5);

i) le controversie aventi ad oggetto i provvedimenti di espulsione di cittadini extracomunitari per motivi di ordine pubblico o di sicurezza dello Stato;

l) le controversie avverso i provvedimenti di allontanamento di cittadini comunitari per motivi di sicurezza dello Stato o per motivi di ordine pubblico di cui all’articolo 20, comma 1, del decreto legislativo 6 febbraio 2007, n. 30, e successive modificazioni;

m) le controversie avverso i provvedimenti previsti dal decreto legislativo 22 giugno 2007, n. 109;

n) le controversie disciplinate dal presente codice relative alle elezioni dei membri del Parlamento europeo spettanti all’Italia;

o) le controversie relative al rapporto di lavoro del personale del DIS, dell’Aisi e dell’Aise;

p) le controversie attribuite alla giurisdizione del giudice amministrativo derivanti dall’applicazione del Titolo II del Libro III del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159, relative all’Agenzia nazionale per l’amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata (6);

q) le controversie relative ai provvedimenti adottati ai sensi degli articoli 142 e 143 del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (7);

q-bis) le controversie di cui all’articolo 133, comma 1, lettera z-bis) (8);

q-ter) le controversie di cui all’articolo 133, comma 1, lettera z-ter) (9);

[q-quater) le controversie aventi ad oggetto i provvedimenti emessi dall’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato in materia di giochi pubblici con vincita in denaro e quelli emessi dall’Autorità di polizia relativi al rilascio di autorizzazioni in materia di giochi pubblici con vincita in denaro] (10);

q-quinquies) le controversie relative alle decisioni adottate ai sensi dell’articolo 24, paragrafo 2, lettera b), del regolamento (CE) n. 1987/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio del 20 dicembre 2006 sull’istituzione, l’esercizio e l’uso del sistema d’informazione Schengen di seconda generazione (SIS II) (11).

2. Restano esclusi dai casi di competenza inderogabile di cui al comma 1 le controversie sui rapporti di lavoro dei pubblici dipendenti, salvo quelle di cui alla lettera o) dello stesso comma 1(12).

 

(1) Lettera così modificata dall’articolo 1, comma 1, lett. nn), Decreto Legislativo 15 novembre 2011, n. 195, recante Disposizioni correttive ed integrative al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, recante codice del processo amministrativo a norma dell’articolo 44, comma 4, della legge 18 giugno 2009, n. 69 (in Gazz. Uff. 23 novembre 2011, n. 273). Il primo correttivo al Codice è entrato in vigore l’8 dicembre 2011.

(2 ) La Corte costituzionale, con sentenza 27 giugno 2012, n. 162 ha dichiarato, tra l’altro, l’illegittimità costituzionale della presente lettera nella parte in cui attribuisce alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo con cognizione estesa al merito e alla competenza funzionale del Tar Lazio, sede di Roma, le controversie in materia di sanzioni irrogate dalla Consob. Successivamente, la stessa Corte, con sentenza 15 aprile 2014, n. 94, ha dichiarato, tra l’altro, l’illegittimità costituzionale della presente lettera, nella parte in cui attribuisce alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, con cognizione estesa al merito, e alla competenza funzionale del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sede di Roma le controversie in materia di sanzioni irrogate dalla Banca d’Italia.

(3) Lettera così modificata dall’articolo 1, comma 1, lett. nn), Decreto Legislativo 15 novembre 2011, n. 195, cit. a nota 21, che precede.

(4) Lettera così modificata dapprima dall’articolo 1, comma 1, lett. nn), Decreto Legislativo 15 novembre 2011, n. 195, cit. a nota 1, che precede, e successivamente dall’articolo 1, comma 1, lett. u, Decreto Legislativo 14 settembre 2012, n. 160, recante Ulteriori disposizioni correttive ed integrative al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, recante codice del processo amministrativo, a norma dell’articolo 44, comma 4, della legge 18 giugno 2009, n. 69 (in Gazz. Uff. 18 settembre 2012, n. 218). Il secondo correttivo al Codice è entrato in vigore il 3 ottobre 2012.

(5) Lettera così modificata dall’articolo 3, comma 8, d.l. 15 marzo 2012, n. 21, recante Norme in materia di poteri speciali sugli assetti societari nei settori della difesa e della sicurezza nazionale, nonché per le attività di rilevanza strategica nei settori dell’energia, dei trasporti e delle comunicazioni (in Gazz. Uff. 15 marzo 2012, n. 63), convertito, con modificazioni, dalla l. 11 maggio 2012, n. 56, recante Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 15 marzo 2012, n. 21, recante norme in materia di poteri speciali sugli assetti societari nei settori della difesa e della sicurezza nazionale, nonché per le attività di rilevanza strategica nei settori dell’energia, dei trasporti e delle comunicazioni (in Gazz. Uff. 14 maggio 2012, n. 111).

La lettera h) nel testo originario così prevedeva: «le controversie relative al corretto esercizio dei poteri speciali dello Stato azionista di cui all’articolo 2 del decreto-legge 31 maggio 1994, n. 332, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 1994, n. 474, e successive modificazioni».

(6)) Lettera così modificata dall’articolo 1, comma 1, lett. nn), Decreto Legislativo 15 novembre 2011, n. 195, cit. a nota 1, che precede.

La Corte costituzionale 6 giugno 2014, n. 159, ha dichiarato infondata la questione di legittimità costituzionale, sollevata, con riferimento agli articoli 3, 24, 25, 111 e 125 Cost. - degli articoli 14 e 135, comma 1, lett. p), CPA, nella parte in cui prevedono la competenza funzionale inderogabile del Tar Lazio, sede di Roma, sui provvedimenti dell’Agenzia nazionale per l’amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati.

(7) La Corte costituzionale 23 giugno 2014, n. 182 ha dichiarato infondata la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 135, comma 1, lett. q), CPA, nella parte in cui prevede la devoluzione alla competenza inderogabile del Tar Lazio, sede di Roma, delle controversie relative ai provvedimenti adottati ai sensi degli articoli 142 e 143, t.u.  18 agosto 2000, n. 267di scioglimento degli organi elettivi del Comune per infiltrazioni mafiose e della criminalità organizzata. La scelta legislativa di attribuire tale competenza funzionale al Tar Lazio appare coerente ed adeguata rispetto alla finalità di assicurare tutela a fronte di atti dell’amministrazione centrale dello Stato, oltre che a quella di assicurare l’uniformità della giurisprudenza sin dal primo grado di giudizio; il perseguimento di tali fini giustifica e legittima il regime processuale differenziato.

(8) Lettera aggiunta dall’articolo 1, comma 1, lett. nn), Decreto Legislativo 15 novembre 2011, n. 195, cit. a nota 1, che precede.

L’Agenzia nazionale di regolamentazione del settore postale è stata soppressa dall’articolo 21, d.l. 6 dicembre 2011, n. 201, recante Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici (in Gazz. Uff., S.O., 6 dicembre 2011, n. 284), convertito, con modificazioni, dalla l. 22 dicembre 2011, n. 214, a decorrere dalla data di entrata in vigore dello stesso decreto legge (6 dicembre 2011). Le relative competenze sono state attribuite all’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni.

(9) Lettera aggiunta dall’articolo 1, comma 1, lett. nn), Decreto Legislativo 15 novembre 2011, n. 195, cit. a nota 1, che precede.

L’Agenzia nazionale per la regolazione e la vigilanza in materia di acqua è stata soppressa dall’articolo 21, d.l. 6 dicembre 2011, n. 201, cit. a nota 17, che precede, a decorrere dalla data di entrata in vigore dello stesso decreto legge (6 dicembre 2011). Le relative competenze sono state attribuite al Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare.

(10) Lettera aggiunta dall’articolo 10, comma 9-ter, d.l. 2 marzo 2012, n. 16, recante Disposizioni urgenti in materia di semplificazioni tributarie, di efficientamento e potenziamento delle procedure di accertamento (in Gazz. Uff. 2 marzo 2012, n. 52), convertito, con modificazioni, dalla l. 26 aprile 2012, n. 44, recante Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16, recante disposizioni urgenti in materia di semplificazioni tributarie, di efficientamento e potenziamento delle procedure di accertamento (in Gazz. Uff., S.O., 28 aprile 2012, n. 99).

Con sentenza 13 giugno 2014, n. 174 la Corte costituzionale  ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’articolo 135, comma 1, lett. q quater, CPA, nella parte in cui prevede la devoluzione alla competenza inderogabile del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma, delle controversie aventi ad oggetto i provvedimenti emessi dall’autorità di polizia relativi al rilascio di autorizzazioni in materia di giochi pubblici con vincita in denaro, per contrasto con il principio dell’articolazione territoriale della giustizia amministrativa, di cui all’articolo 125 Cost.. Le controversie previste dalla suddetta disposizione attengono, infatti, a provvedimenti emessi non già da un’autorità centrale, ma da un’autorità periferica, e segnatamente dalla questura, competente al rilascio di autorizzazioni ex articolo 88, r.d. 18 giugno 1931, n. 773.

(11) Lettera aggiunta dall’articolo.15, d.l. 17 febbraio 2017, n. 13, recante Disposizioni urgenti per l’accelerazione dei procedimenti in materia di protezione internazionale, nonché per il contrasto dell’immigrazione illegale (in Gazz. Uff. 17 febbraio 2017, n. 40).

L’articolo 24, commi 1 e 2, (Condizioni per la segnalazione ai fini del rifiuto di ingresso o di soggiorno) del regolamento (CE) n. 1987/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio del 20 dicembre 2006) prevede che:

«1. I dati relativi ai cittadini di paesi terzi per i quali è stata effettuata una segnalazione al fine di rifiutare l’ingresso o il soggiorno sono inseriti sulla base di una segnalazione nazionale risultante da una decisione presa dalle autorità amministrative o giudiziarie competenti conformemente alle norme procedurali stabilite dalla legislazione nazionale, decisione adottata solo sulla base di una valutazione individuale. I ricorsi avverso tali decisioni sono presentati conformemente alla legislazione nazionale.

Una segnalazione è inserita quando la decisione di cui al paragrafo 1 è fondata su una minaccia per l’ordine pubblico, la sicurezza pubblica o la sicurezza nazionale che la presenza del cittadino di un paese terzo in questione può costituire nel territorio di uno Stato membro. Tale situazione si verifica in particolare nei seguenti casi:

Omissis

b) se nei confronti del cittadino di un paese terzo esistono fondati motivi per ritenere che abbia commesso un reato grave o se esistono indizi concreti sull’intenzione di commettere un tale reato nel territorio di uno Stato membro.».

(12) Altre ipotesi di competenza inderogabile del Tar del Lazio, sede di Roma, sono previste da disposizioni diverse dal Codice del processo amministrativo.

Una prima ipotesi è stata introdotta dall’articolo 281, comma 2, Decreto Legislativo 7 settembre 2005, n. 209, recante Codice delle assicurazioni private (in Gazz. Uff., S.O., 13 ottobre 2005, n. 239), con riferimento ai ricorsi avverso i provvedimenti amministrativi concernenti o comunque connessi alle procedure di amministrazione straordinaria e di liquidazione coatta amministrativa della società controllante italiana di cui all’articolo 210, comma 2, e delle società del gruppo, di cui all’articolo 210 ter, comma 2, dello stesso decreto.

Un’altra ipotesi di competenza inderogabile del Tar del Lazio, sede di Roma,  è stata introdotta dall’articolo 95, Decreto Legislativo 16 novembre 2015, n. 180, recante Attuazione della direttiva 2014/59/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 maggio 2014, che istituisce un quadro di risanamento e risoluzione degli enti creditizi e delle imprese di investimento e che modifica la direttiva 82/891/CEE del Consiglio, e le direttive 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/UE, 2012/30/UE e 2013/36/UE e i regolamenti (UE), n. 1093/2010 e (UE) n. 648/2012, del Parlamento europeo e del Consiglio (in Gazz. Uff. 16 novembre 2015, n. 267) relativamente alle misure intraprese per la gestione della crisi degli enti creditizi.

Bibliografia. Guicciardi E., Giustizia amministrativa, Milano, 1954; Saitta F, Giustizia amministrativa, Padova, 1993; Caringella F., Protto M., Codice del nuovo processo amministrativo, Milano, 2010.

 

Sommario. 1. Introduzione. 2. La giurisprudenza costituzionale. 3. Le decisioni dell’Adunanza Plenaria.

 

1. Introduzione

Dalla lettura dell’articolo 135 c.p.c. emerge con evidenza l’estrema eterogeneità delle controversie inserite nella norma, che costituisce un vero e proprio contenitore di materie riservate alla competenza del TAR Lazio accorpate nella norma con scarsa coerenza logica. L’unica funzione assolta dalla norma è, in definitiva, quella di riservare al Tribunale amministrativo di Roma la competenza in alcuni ambiti, derogando al generale criterio distributivo territoriale individuato dal precedente articolo 13 CPA Tale indirizzo normativo, con il quale si è inteso accrescere il numero degli ambiti riservati al Tar del Lazio, costituisce una eccezione (spesso non giustificata da alcuna reale esigenza) rispetto alla necessità che il processo si svolga nella sede territoriale più vicina rispetto al luogo di produzione degli effetti dei provvedimenti amministrativi (oggetto del giudizio) o, comunque, nell’ambito territoriale nel quale risiedono i soggetti interessati dai medesimi atti, sul quale si incardina il criterio generale di riparto individuato dall’articolo 13 del CPA

Al tradizionale metodo di ripartizione tradizionale su base territoriale, è stato quindi contrapposto un diverso modo di ripartire le controversie tra i diversi tribunali, che ha preso il nome di “competenza funzionale”. 

Con tale diverso sistema l’allargamento della competenza di uno specifico TAR (soprattutto del TAR Lazio-Roma) è avvenuto non sulla base di “un peculiare legame del giudice decentrato con la realtà del luogo, bensì all’opposto ritenendo che determinate questioni potessero essere più efficacemente esaminate da un tribunale diverso, meno legato al contesto territoriale e maggiormente specializzato quanto a particolari cognizioni tecniche”.

L’ampiamento della competenza funzionale nei termini sopra accennati, tuttavia, non tiene conto di un aspetto assai rilevante quale è quello della “territorialità del giudice”, che si caratterizza per una conoscenza diretta delle questioni e delle realtà territoriali interessate dalle vicende amministrative, della origine e successiva evoluzione delle vicende esaminate.

Tale “valore aggiunto” di conoscenza degli affari trattati, che deriva dalla prossimità del tribunale rispetto al contesto territoriale in cui è sorta la controversia, si fonda su una percezione più diretta delle vicende e nella possibilità di attingere agli orientamenti già espressi dalla giurisprudenza locale, che consente una interpretazione più logica e consapevole dei fatti, i quali possono essere interpretati e conosciuti nella loro più articolata e complessa ricchezza di significati. Tali elementi positivi, tuttavia, perché non siano limitati o condizionati dalla vicinanza con il territorio, presuppongono l’esistenza di contrappesi che garantiscano la terzietà e indipendenza del giudice, in modo da preservarne la libertà e trasparenza del processo di formazione del libero convincimento (contrappesi riconducibili ai presidi della: astensione, ricusazione, trasferimento per incompatibilità ambientale, etc.). 

Una nuova valorizzazione della “territorialità del giudice” e del principio di prossimità è di contro alla base del d.l. n. 109, convertito dalla l. n. 130/2018, c.d. “decreto Genova”, col quale il Governo ha inteso apprestare misure emergenziali dopo il crollo del ponte Morandi.

In netta controtendenza rispetto alla prassi finora esposta, l’articolo 10 decreto cit. ha disposto che tutte le controversie relative agli atti adottati dal Commissario straordinario, nonché quelle concernenti i conseguenti rapporti giuridici anteriori al momento di stipula dei contratti che derivano da detti atti, sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e alla competenza funzionale inderogabile del Tar Liguria. Questa materia, invero, rientrerebbe astrattamente tra quelle che l’articolo 135, co. 1 lett. e) CPA devolve alla competenza inderogabile del Tar Lazio, ma il Governo, proprio in forza del fatto che detti giudizi involgono interessi propri (sebbene non esclusivi) del territorio della Regione Liguria, ha ritenuto di attribuirle al giudice localmente competente. 

In proposito il comma 2 del predetto articolo 10 dispone che ai giudizi di cui al comma 1 si applichi l’articolo 125 CPA, vale a dire la speciale normativa in materia di realizzazione delle infrastrutture strategiche, con tutte le sue peculiarità, quali la sussistenza di condizioni più severe per la concessione della tutela cautelare, il divieto di caducazione del contratto nel caso di sospensione o annullamento dell’affidamento e l’applicazione del rito speciale ex articolo 120 CPA .

Ma a prescindere da tale isolato orientamento normativo, il legislatore del codice, in modo eccessivo e illogico, ha ritenuto (in via generale e astratta) che il tribunale territoriale non sia idoneo a decidere alcuni tipi di cause, presumendo (come è dato evincere dall’articolo 135 CPA) l’esistenza di una sorta di “condizionamento locale” determinato dalla vicinanza del giudice al luogo di produzione degli effetti dell’atto o in cui la P.A. agisce. In tal modo è stata introdotta una disciplina che contrasta in modo netto con il principio del giudice naturale, inteso come attribuzione della conoscenza delle liti che segua la naturale articolazione territoriale del giudice, secondo il criterio di prossimità previsto dall’articolo 125 Cost. Il criterio del giudice naturale avrebbe dovuto determinare nel processo amministrativo il pieno riconoscimento della competenza del giudice regionale (o centrale, per gli atti degli enti nazionali, con il correttivo della delimitazione spaziale dell’efficacia dell’atto entro l’ambito di un’unica regione) con limitate eccezioni, mentre l’articolo 135 in senso diametralmente opposto ha dilatato in modo significativo gli ambiti riservati al TAR Lazio e sottratti ai giudici territoriali.

Nel senso di ampliare ulteriormente le materie di stretta competenza funzionale inderogabile del Tar Lazio si muove l’articolo 1, comma 647, della legge n. 145/2018 (legge di bilancio per il 2019) con cui il legislatore ha ripreso e modificato il contenuto del d.l. n. 115/2018 poi non convertito. Segnatamente, si è proceduto ad un ampliamento delle competenze già attribuite al TAR Lazio in materia di giustizia sportiva. Mentre in origine l’articolo 133, co. 1 lett. z) CPA limitava – in tale materia – la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo alle controversie non espressamente riservate dalla legge agli organi di giustizia sportiva, ora i rapporti tra le due giurisdizioni risultano invertiti. In altre parole, per porre rimedio al c.d. “caos ripescaggi” che ha travolto le serie minori del calcio professionistico, il legislatore ha escluso – allo stato attuale – ogni competenza degli organi di giustizia sportiva, facendo comunque salva la possibilità per il Coni e le Federazioni sportive di prevedere organi di giustizia dell’ordinamento sportivo che decidano tali questioni anche nel merito e in unico grado, e le cui statuizioni siano impugnabili dinanzi al TAR del Lazio, sede di Roma. 

Esaminando l’articolo 135 risulta evidente come la norma non sia altro che un contenitore di materie del tutto eterogenee. Per alcune controversie la scelta di attribuire la competenza al Tar del Lazio è ravvisabile nella sola esigenza di garantire unitarietà di indirizzo interpretativo. In tal senso la riconduzione alla categoria della competenza funzionale inderogabile delle cause soggette al rito speciale (ex articolo 119) e di quelle di ottemperanza (ex articolo 113) costituisce un riflesso applicativo dell’ordinaria competenza per territorio, irrigidita in competenza funzionale (cui, peraltro, segue l’identico regime di rilevazione e soluzione del conflitto, attesa l’estensione dell’inderogabilità anche alla competenza per territorio).

Quanto alle materie ricadenti nel rito abbreviato di cui all’articolo 119, la qualificazione come “funzionale” del titolo di attribuzione di competenza per quei giudizi non produce effetti ulteriori e diversi rispetto a quelli propri degli articoli 15 e 16 del codice. 

La categoria giuridica della competenza funzionale inderogabile comporta soltanto la diversità del titolo attributivo, costituito dalla singola norma speciale di cui agli articoli 135 e 119 del codice, in luogo del normale criterio territoriale di cui all’articolo 13.  In conclusione la qualificazione del titolo di competenza come funzionale, a fronte della elevazione al livello della inderogabilità del regime del riparto territoriale, non presenta conseguenze applicative ulteriori e significative rispetto alle ordinarie e generali norme del codice. Il rimedio per la risoluzione delle relative questioni di competenza previsto dal codice è il medesimo, posto che il regolamento di competenza, che valeva solo per risolvere le questioni inerenti la competenza per territorio, nel CPA è stato elevato a mezzo di soluzione di tutte le questioni di competenza, comprese quelle funzionali. La competenza funzionale, inoltre, si distingue rispetto alle altre categorie di competenza (specie quella territoriale) in relazione al parametro di individuazione del giudice competente, che è costituito dalla natura dell’atto impugnato e/o della controversia, dall’autorità emanante o dall’oggetto, invece che i consueti parametri territoriali dell’efficacia spaziale dell’atto e della sede dell’autorità emanante.

 

2. La giurisprudenza costituzionale

Le disposizioni che prevedono la competenza funzionale inderogabile del T.A.R. del Lazio sono state sottoposta più volte al vaglio della Corte Costituzionale. Una prima pronuncia risalente nel tempo è la sentenza 22 aprile 1992, n. 189 con la quale la Corte si è pronunciata sull’articolo 4 della l. 12 aprile 1990, n. 74, che ha attribuito al T.A.R. del Lazio la competenza sull’impugnazione degli atti del Consiglio Superiore della Magistratura, disattendendo le questioni sollevate con l’ordinanza di rimessione in ordine alla disparità di trattamento, di irragionevolezza e di ingiusta compressione del diritto alla tutela giurisdizionale. Dopo aver ribadito la natura di rilievo costituzionale del C.S.M. (già affermata con la sentenza n. 44 del 1968), l’inattendibilità della tesi dell’autodichia dell’organo di autogoverno, tenuto conto dell’articolo 24 Cost., che assicura tutela in modo generale ai diritti soggettivi e agli interessi legittimi, la Corte ha affermato che il legislatore gode di discrezionalità nell’operare il riparto di competenza fra gli organi giurisdizionali, nel rispetto del principio di uguaglianza e del canone di ragionevolezza. Nella specie, la Corte Costituzionale ha ritenuto che la particolare posizione assicurata al C.S.M. nell’organizzazione dei pubblici poteri e la peculiarità dello status di magistrato danno “pieno fondamento giustificativo a una regolamentazione che si discosta dalla regola, valevole per i pubblici dipendenti, del foro della sede di servizio”. Inoltre, ad avviso della Corte, la norma risponde all’esigenza avvertita di uniformità della giurisprudenza fin dalle pronunce di primo grado.

Con la sentenza 26 giugno 2007, n. 237 la Corte Costituzionale ha dichiarato non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 3 commi 2-bis, 2-ter e 2-quater, del d.l. 30 novembre 2005, n. 245, aggiunti dalla legge di conversione 27 gennaio 2006, n. 21 e nell’articolo 135 comma 1, lett. e), CPA che devolve alla competenza del T.A.R. del Lazio le controversie concernenti i provvedimenti adottati nelle situazioni di emergenza. La Corte ha fondato la propria pronuncia sulla straordinarietà delle situazioni di emergenza e della eccezionalità dei poteri necessari per farvi fronte, che comporta il rilievo nazionale delle funzioni che il Governo è tenuto a svolgere secondo criteri di unitarietà e di coordinamento, per cui è stata ritenuta non irragionevole la scissione del legame tra giudizio amministrativo e territorio, esercitata dal legislatore nell’ambito della sua discrezionalità.

Tale orientamento nel corso degli anni ha finito per incidere in modo significativo sul criterio di territorialità sul quale si basa, ai sensi dell’articolo 125 Cost., l’istituzione dei Tribunali ammnistrativi regionali, in quanto il concetto di emergenza è stato eccessivamente dilatato, finendo per abbracciare materie sempre più ampie come: l’ambiente, la sanità, il traffico, l’immigrazione, le calamità naturali. Con la sentenza 6 giugno 2014, n. 159 (relativa ai provvedimenti dell’Agenzia nazionale per l’amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata: articolo 135 comma 1, lett. p) e con quella 23 giugno 2014, n. 182 (concernente lo scioglimento dei consigli comunali e provinciali conseguente a fenomeni di infiltrazione e di condizionamento di tipo mafioso: articolo 135 comma 1, lett. q) la Corte, dopo aver richiamato i propri precedenti, secondo i quali la disciplina degli istituti processuali (compresa la competenza) è rimessa alle scelte del legislatore, ha dichiarato infondate le censure di irragionevolezza per contrasto con l’articolo 3 Cost. e quelle di violazione dei principi del giudice naturale precostituito per legge di cui all’articolo 25 Cost. e della ragionevole durata del processo sancito dall’articolo 111 Cost., e ha escluso la lesione del diritto di difesa di cui all’articolo 24 Cost. La Corte ha poi precisato che la proporzionalità delle deroghe disposte dal legislatore ordinario al principio della territorialità a livello regionale, deve essere ancorata alla “necessità di accertare che ogni deroga al suddetto principio sia disposta in vista di uno scopo legittimo, giustificato da un idoneo interesse pubblico (che non si esaurisca nella sola esigenza, astrattamente configurabile rispetto a ogni categoria di controversie, di assicurare l’uniformità della giurisprudenza sin dal primo grado); che la medesima deroga sia contraddistinta da una connessione razionale rispetto al fine perseguito; e che, infine, essa risulti necessaria rispetto allo scopo, in modo da non imporre un irragionevole stravolgimento degli ordinari criteri di riparto della competenza in materia di giustizia amministrativa”.

Tali condizioni sono state ritenute sussistenti dalla Corte in relazione ai provvedimenti in questione quali atti dell’amministrazione centrale dello Stato, attinenti alla materia dell’ordine pubblico e della sicurezza e finalizzati, quindi, a soddisfare interessi che trascendono quelli delle comunità locali.

In senso contrario, la sentenza 13 giugno 2014, n. 174 ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’articolo 135 comma 1, lett. q-quater (concernente i provvedimenti emessi dall’autorità di polizia relativi al rilascio di autorizzazioni in materia di giochi pubblici con vincita in denaro), ritenendo che si trattava di provvedimenti emessi da un’autorità periferica che incidevano su interessi di carattere prettamente locale, per cui la deroga agli ordinari criteri sulla competenza non poteva ritenersi giustificata. Con le sentenze 27 giugno 2012, n. 162 e 5 aprile 2014, n. 94, è stata dichiarata l’illegittimità costituzionale degli articoli 133 comma 1, lett. l, 134 comma 1, lett. c e 135 comma 1, lett. c, CPA nella parte in cui attribuivano alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, con cognizione estesa al merito, e alla competenza funzionale del T.A.R. del Lazio le controversie in materia di sanzioni irrogate, rispettivamente, dalla Commissione nazionale per le società e la borsa e dalla Banca d’Italia. Entrambe le sentenze hanno dichiarato l’illegittimità costituzionale, per violazione della delega, delle disposizioni impugnate, perché intervenute in modo innovativo sul riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo, senza tenere conto della giurisprudenza della Corte di Cassazione, che aveva affermato che la giurisdizione sui provvedimenti sanzionatori emanati dalle predette Autorità spettava al giudice ordinario (Corti d’appello per la Consob e Corte d’appello di Roma per la Banca d’Italia). Le ultime decisioni della Corte Costituzionale appaiono rilevanti poiché in tali occasioni la Corte ha avuto modo di considerare come la categoria della competenza funzionale si fondi nel diverso titolo attributivo della competenza, individuato da una norma speciale, piuttosto che sugli ordinari criteri distributivi della competenza territoriale.

 

3. Le decisioni dell’Adunanza Plenaria

L’art 13 CPA è stato esaminato nelle decisioni dell’Adunanza Plenaria 33/2012 e 34/2012, 3 e 4/2013. Nella decisione n. 33/2012 l’Adunanza Plenaria esaminando il profilo della competenza per una controversia che aveva per oggetto, in via principale, il diniego di autorizzazione al subappalto emesso da una amministrazione pubblica avente sede nella Regione, relativamente a lavori affidati e da eseguirsi nella Regione stessa e che ha pure per oggetto, quale atto presupposto, l’interdittiva antimafia emessa dalla Prefettura di altra regione, ha stabilito che il criterio principale per determinare la competenza sia quello della sede dell’autorità che ha emesso l’atto impugnato; tuttavia, tale criterio è sostituito da quello inerente gli effetti “diretti” dell’atto, qualora essi si esplichino in luogo compreso in un diversa circoscrizione territoriale di Tribunale amministrativo regionale.

Nella motivazione dell’ordinanza si richiama la relazione al codice del processo amministrativo, con la quale è stato precisato che il criterio ordinario di riparto della competenza per territorio “è quello della sede dell’autorità amministrativa cui fa capo l’esercizio del potere oggetto della controversia. Tuttavia tale criterio non opera là dove gli effetti diretti del potere siano individuabili in un ambito diverso; in tal caso la competenza è del Tribunale nella cui circoscrizione tali effetti si verificano. Ciò in linea con il più recente orientamento secondo cui deve in tali ipotesi privilegiarsi il criterio connesso all’ambito territoriale di efficacia diretta del potere esercitato, anche in ragione delle possibili connessioni tra diversi giudizi, nonché per non accrescere oltremodo il carico del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma, sul quale altrimenti verrebbero a gravare tutte le controversie aventi ad oggetto l’attività delle amministrazioni che hanno sede nella capitale, anche quando tale attività riguardi in via diretta circoscritti ambiti territoriali”.

La natura della competenza funzionale, caratterizzata da profili di specialità ed espressione di esigenze affatto peculiari, ne implica la prevalenza rispetto alla competenza territoriale delineata in via generale dall’articolo 13 con riferimento alla sede dell’autorità emanante o alla sfera territoriale degli effetti degli atti. Lo stesso “parametro” degli effetti diretti e immediati è stato applicato in materia di informativa antimafia (Adunanza Plenaria n. 4/2013) e di provvedimento di inclusione di un Comune nell’elenco dei Comuni da sanzionare ai sensi dell’articolo 7 del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 149, per violazione degli obblighi derivanti dal patto di stabilità (Adunanza Plenaria, n. 6/2013). Quanto alla competenza in materia di antimafia, è stato affermato che “In tema di competenza territoriale inderogabile del giudice amministrativo, il criterio principale è quello della sede dell’autorità che ha adottato l’atto impugnato e tale criterio è sostituito da quello inerente agli effetti “diretti” dell’atto qualora essi si esplichino in luogo compreso nella circoscrizione territoriale di uno specifico Tribunale amministrativo regionale. Tale regula iuris è stata ribadita e rafforzata dall’articolo 13, comma 4 bis, del codice del processo amministrativo - introdotto dall’articolo 1, lett. a), del Decreto Legislativo 14 settembre 2012 n. 160, entrato in vigore il 3 ottobre 2012 (secondo cui “la competenza territoriale relativa al provvedimento da cui deriva l’interesse a ricorrere attrae a sé anche quella relativa agli atti presupposti dallo stesso provvedimento, tranne che si tratti di atti normativi o generali, per la cui impugnazione restano fermi gli ordinari criteri di attribuzione della competenza”). 

Tale disposizione sopravvenuta, pur non applicabile ai processi instaurati prima della sua entrata in vigore in forza del generale principio di irretroattività cristallizzato dall’articolo 11, comma 1, delle disposizioni preliminari al codice civile, si risolve nell’esplicitazione della ricordata regola, già desumibile dal testo previgente, alla stregua della quale il criterio della sede dell’autorità che ha emesso l’atto impugnato è sostituito da quello dell’efficacia spaziale qualora questa si produca in un solo ambito territoriale regionale. 

Secondo un costante orientamento giurisprudenziale, ora confermato dal dato positivo (articolo 13, comma 1, CPA), ai fini della competenza territoriale vanno considerati solo gli effetti diretti e immediati dell’atto, mentre non assumono rilievo gli effetti mediati e indiretti eventualmente derivanti dalla connessione con atti non oggetto di specifico gravame, al pari dell’efficacia eventualmente ultraregionale degli atti impugnati.

L’Adunanza Plenaria n. 6/2013 ha esaminato il caso del provvedimento di inclusione di un Comune nell’elenco dei Comuni da sanzionare ai sensi dell’articolo 7 del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 149, per violazione degli obblighi derivanti dal patto di stabilità. Nel caso di ricorso avverso l’inclusione di un Comune nell’elenco dei Comuni da sanzionare ai sensi dell’articolo 7 del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 149, perché inadempienti agli obblighi derivanti dal patto di stabilità, sussiste la competenza territoriale del T.A.R. del Lazio ai sensi dell’articolo 13 CPA, atteso che, in tal caso, il provvedimento impugnato non può ritenersi avente efficacia circoscritta al solo territorio regionale del Comune interessato, in quanto alla stregua della normativa vigente alle sanzioni irrogate ai Comuni inadempienti sub specie di riduzione dei trasferimenti di risorse erariali consegue, nell’ambito di un più generale equilibrio della finanza statale, il riconoscimento di misure premiali ai Comuni virtuosi, la cui determinazione è strettamente dipendente dall’entità delle predette sanzioni.

Ha precisato l’Adunanza Plenaria che, in considerazione dell’evidente natura di atto plurimo degli atti impugnati, le ricadute, pur estremamente rilevanti, che tali atti hanno nei confronti del Comune ricorrente non esauriscono gli “effetti diretti” che essi producono, ai fini della determinazione della competenza territoriale ex articolo 13, comma 1, CPA L’irrogazione delle sanzioni ha un’immediata incidenza sulle finanze del Comune ricorrente, il quale per effetto della riduzione dei trasferimenti erariali dovrà rivedere la propria politica finanziaria, modificando le previsioni di spesa per servizi e investimenti e le determinazioni in materia di assunzioni e stabilizzazione di personale. In tale circostanza la competenza è stata attribuita al T.A.R. del Lazio perché le predette sanzioni costituiscono parte di una manovra finanziaria unitaria, le cui ripercussioni sulla finanza pubblica statale non possono in alcun modo qualificarsi quali effetti indiretti non rilevanti anche ai fini della competenza.

 

Il punto di vista dell’Autore

Costituisce senza dubbio novità di rilievo la devoluzione alla competenza funzionale inderogabile del Tar del Lazio delle controversie in materia di rapporto di lavoro del personale del DIS, dell’AISI e dell’AISE e delle controversie in materia di rimozione e sospensione di amministratori locali e di scioglimento dei consigli comunali e provinciali per infiltrazioni mafiose (di cui al t.u. delle leggi ordinamento enti locali).