Art. 24

Bibliografia. F. Caringella, M. Protto, Codice del nuovo processo amministrativo, Dike, Roma, 2013.; Rosanna De Nictolis, Codice del processo amministrativo commentato, IV edizione, Wolters Kluwer, 2016; Eugenio Picozza, Manuale di diritto processuale amministrativo, Giuffrè Editore, 2016.

 

Sommario. 1. La procura alle liti per il patrocinio dinanzi al giudice amministrativo; 2. La procura alle liti in riferimento ai motivi aggiunti e al ricorso incidentale; 3. La revoca del mandato; 4. La procura alle liti alla luce delle nuove disposizioni sul processo amministrativo telematico.

 

1. La procura alle liti per il patrocinio dinanzi al giudice amministrativo

Affinché la parte possa stare in giudizio con il patrocinio di un difensore, deve conferire a quest’ultimo un’apposita procura alle liti nelle forme e con le modalità prescritte dal codice di procedura civile.

La procura alle liti deve indicare espressamente l’oggetto del ricorso, delle parti contendenti, dell’autorità davanti alla quale il ricorso deve essere proposto ed ogni altro elemento utile alla individuazione della controversia (cfr. Cons. St., sez. VI, 5 ottobre 2018 n. 5723).

Le modalità di conferimento della procura sono disciplinate dall’articolo 83 c.p.c., applicabili al processo amministrativo in virtù del rinvio esterno di cui all’articolo 39 CPA, che prevede che la procura speciale possa essere apposta a margine o in calce al ricorso, con certificazione dell’autografia della sottoscrizione da parte del difensore.

La norma specifica, inoltre, che la procura “si considera apposta in calce anche se rilasciata su foglio separato che sia però congiunto materialmente all’atto cui si riferisce o su documento informatico separato sottoscritto con firma digitale e congiunto all’atto cui si riferisce mediante strumenti informatici, individuati con apposito decreto del Ministero della giustizia”.

Sul punto la giurisprudenza ha avuto modo di precisare che “la procura rilasciata su foglio separato è valida purché notificata unitamente all’atto cui accede, poiché la collocazione della procura è comunque idonea a conferire certezza circa la provenienza del potere di rappresentanza ed a generare la presunzione di riferibilità della procura al giudizio cui accede” (ex pluris, Cons. St.,sez.  IV, 13 gennaio 2010, n. 69; Corte Cass. sez. I, 27 dicembre 2011, n. 28839).

Come è noto, l’articolo 83, c. 2, CPA prevede, altresì, che la procura alle liti possa essere generale o speciale.

La giurisprudenza amministrativa ritiene, tuttavia, che nell’ambito del processo amministrativo la procura generale alle liti non è sufficiente per l’attribuzione della c.d. “difesa tecnica”.

Il mandato al difensore deve essere, infatti,  conferito “con procura speciale in data antecedente alla sottoscrizione del ricorso da parte del difensore, con la conseguenza che se il ricorso è stato sottoscritto soltanto dal difensore al quale la rappresentanza sia stata conferita con una procura generale alle liti e non con mandato speciale, lo stesso deve essere dichiarato inammissibile per difetto di valida rappresentanza tecnica, rilevabile in ogni stato e grado del giudizio” (Tar Lazio, Roma, sez. II, 23 settembre 2014, n. 9923) (sottolineato aggiunto).

Il divieto di stare in giudizio con l’assistenza di un difensore munito di procura generale è espressamente previsto, del resto, dall’articolo 40, c.1, lett. g., del codice del processo amministrativo ai sensi del quale il ricorso deve essere sottoscritto dal difensore con indicazione della procura speciale.

Deve evidenziarsi, tra l’altro, come vi siano opinioni contrastanti in giurisprudenza nel ritenere applicabile o meno anche al processo amministrativo la previsione di cui all’articolo 182, c. 2, c.p.c.

La norma sopra citata prevede, infatti, che “quando rileva un difetto di rappresentanza, di assistenza o di autorizzazione ovvero un vizio che determina la nullità della procura al difensore, il giudice assegna alle parti un termine perentorio per la costituzione della persona alla quale spetta la rappresentanza o l’assistenza, per il rilascio delle necessarie autorizzazioni, ovvero per il rilascio della procura alle liti o per la rinnovazione della stessa. L’osservanza del termine sana i vizi, e gli effetti sostanziali e processuali della domanda si producono fin dal momento della prima notificazione”.

Sul punto, parte della giurisprudenza ha sostenuto la sua applicabilità in virtù del richiamo operato dall’articolo 39 CPA (ex multis, Cons. St., sez. VI, 11 agosto 2009, n. 4934).

Tuttavia la giurisprudenza più recente ha ritenuto che “l’articolo 39 del cod. del proc. amm. rinvia alle norme del cod. di proc. civ. soltanto "in quanto compatibili o espressione di principi generali", per cui l’articolo 182, comma 2, c.p.c. non può essere ritenuto applicabile al processo amministrativo. Tale norma, infatti, in primo luogo non è espressione di un principio generale, in quanto il processo amministrativo, a differenza di quello civile - che ammette anche il conferimento di un mandato generale alle liti - impone il conferimento del mandato speciale prima della sottoscrizione del ricorso da parte del difensore, trattandosi di processo strutturato come prevalentemente di impugnazione; inoltre, il predetto articolo 182, comma 2, c.p.c. non può ritenersi compatibile con i principi propri del processo amministrativo, atteso che la previsione di un termine decadenziale per la notifica del ricorso presuppone necessariamente il previo conferimento del mandato speciale, con riferimento allo specifico atto oggetto di impugnazione” (Tar Emilia Romagna, sez. I, 6 settembre 2019, n. 703; Tar Lombardia, sez. III, 25 giugno 2018, n. 1578; Tar Lazio, Roma, sez. II, 23 settembre 2014, n. 9923).

Quanto ai poteri del difensore, ai sensi dell’articolo 84 c.p.c. questi potrà “compiere e ricevere, nell’interesse della parte stessa, tutti gli atti del processo che dalla legge non sono ad essa espressamente riservati. In ogni caso non può compiere atti che importano disposizione del diritto in contesa, se non ne ha ricevuto espressamente il potere”.

 

2. La procura alle liti in riferimento ai motivi aggiunti e al ricorso incidentale

Prima dell’introduzione dell’articolo 24 CPA, vigevano, con riferimento alla necessità o meno del conferimento di una nuova procura speciale in caso di proposizione di motivi aggiunti, due distinti orientamenti.

Secondo il primo orientamento, ripreso dalla maggioranza della giurisprudenza, si riteneva che la procura rilasciata per il ricorso fosse valida anche per la proposizione dei motivi aggiunti.

Secondo il secondo orientamento occorreva, invece, il conferimento di una nuova procura, essendo stata estesa, con i motivi aggiunti, la possibilità di impugnare atti diversi da quello originariamente impugnato.

Il legislatore con l’introduzione dell’articolo 24 CPA ha deciso di aderire al primo orientamento.

Sul punto è stato precisato dai giudici di palazzo Spada che “non occorre un nuovo mandato ad litem nel caso di proposizione di motivi aggiunti avverso un diverso atto della stessa procedura connesso a quello impugnato in via principale, tenuto conto che l’articolo 1 della legge n. 205 del 21 luglio 2000 (che ha modificato l’articolo 21 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034), ed ora l’articolo 43 del CPA, hanno previsto la possibilità di proporre motivi aggiunti “impugnatori” avverso nuovi atti dello stesso procedimento al fine di concentrare in un unico giudizio anche le questioni riguardanti gli altri atti sopravvenuti che incidono sulla stessa situazione soggettiva già portata all’attenzione del giudice amministrativo” (Cons. Stato, sez. III, 16 luglio 2015 n. 3567).

Non solo. La scelta di impugnare il provvedimento sopraggiunto rappresenta per la giurisprudenza “espressione della esclusiva volontà del difensore stesso il quale, in questo caso particolare, effettua valutazioni analoghe a quelle compiute dalla parte nel momento in cui questa effettua la scelta di proporre il ricorso; valutazioni che possono andare al di là della individuazione della miglior strategia difensiva, giacché l’impugnazione di un diverso provvedimento porta con sé implicazioni che trascendono la specifica vicenda processuale” (Tar Lombardia, sez. III, 30 gennaio 2012, n. 321).

Quanto sin qui esposto è valido anche per la proposizione del ricorso incidentale.

La norma in commento specifica espressamente, infatti, che la procura alle liti è omnicomprensiva e comprende, dunque, anche la proposizione del ricorso incidentale e dei motivi aggiunti.

Deve evidenziarsi, tuttavia, come la proposizione del ricorso incidentale e dei motivi aggiunti (qualora introducano nuove domande) comportano per la parte un ulteriore costo aggiuntivo (come il versamento del contributo unificato) che sarebbe lasciato alla libera discrezionalità dell’avvocato.

Per bilanciare tale ipotesi è fatta comunque salva, per la parte, la possibilità di applicare nel testo della procura delle specifiche limitazioni.

 

3. La revoca del mandato

Ai sensi dell’articolo 85 c.p.c., “La procura può essere sempre revocata e il difensore può sempre rinunciarvi, ma la revoca e la rinuncia non hanno effetto nei confronti dell’altra parte finché non sia avvenuta la sostituzione del difensore”.

La norma citata è espressione del principio generale dell’ordinamento processuale,di perpetuatio dello ius postulandi compatibile con il giudizio amministrativo, da un lato nella misura in cui è sempre necessaria la difesa tecnica, dall’altro, quale corollario del principio di effettività e continuità della tutela giurisdizionale (cfr. Cons. St., sez. VI, 10 aprile 2020, n. 2369).

La disciplina di cui all’articolo 85 c.p.c., è pacificamente applicabile anche nel processo amministrativo, ai sensi del rinvio operato dall’articolo 39, c. 1, CPA (cfr. Cons. St., sez. VI, 16 maggio 2006, n. 2762 che, ancora prima dell’entrata in vigore del Decreto Legislativo n. 104/2010, ha richiamato nella sede processuale amministrativa la disciplina di cui all’articolo 85 CPA).

La revoca della procura non rientra, pertanto, tra le fattispecie di interruzione del processo delineate dagli articoli 79, comma 2, CPA, 299 c.p.c. e 300 c.p.c., né influisce sul regolare svolgimento del giudizio, tenuto conto che la difesa tecnica della parte revocante continua ad essere assicurata dal precedente difensore, fintantoché non si provveda alla sua sostituzione (cfr. Cons. St., sez. VI, 10 aprile 2020, n. 2369).

Sul punto i giudici di Palazzo Spada hanno precisato che la rinuncia “al mandato da parte del difensore, così come la revoca da parte del conferente, non fa perdere al difensore rinunciante o revocato lo ius postulandi e la rappresentanza legale del cliente per tutti gli atti del processo, fino a quando non si sia provveduto alla sua sostituzione con altro difensore, in virtù del principio della cosiddetta perpetuatio dell’ufficio del difensore” (Consiglio di Stato, sez. II, 21 gennaio 2020, n. 476).

La sostituzione del difensore per essere opponibile alle altre parti deve essere innanzitutto “ufficialmente comunicata”, dovendo, quindi, acquisirsi conoscenza legale del relativo evento processuale. 

Questa deve avvenire, inoltre, mediante il conferimento di una nuova procura secondo le forme di legge, anche in formato cartaceo, trattandosi di atto proveniente dalla parte personalmente (come previsto dall’articolo 8, comma 2, d.P.C.M. 16 febbraio 2016, n. 40, che regola altresì le modalità di acquisizione al fascicolo informatico; cfr. Cons. St., sez. VI, 10 aprile 2020, n. 2369).

 

4. La procura alle liti alla luce delle nuove disposizioni sul processo amministrativo telematico

L’articolo 8 del d.P.C.M. n. 40/2016, recante le regole tecnico-operative per l’attuazione del processo amministrativo telematico, prevede che “1. La procura alle liti è autenticata dal difensore, nei casi in cui è il medesimo a provvedervi, mediante apposizione della firma digitale. 2. Nei casi in cui la procura è conferita su supporto cartaceo, il difensore procede al deposito telematico della copia per immagine su supporto informatico, compiendo l’asseverazione prevista dall’articolo 22, comma 2, del CAD con l’inserimento della relativa dichiarazione nel medesimo o in un distinto documento sottoscritto con firma digitale. 3. La procura alle liti si considera apposta in calce all’atto cui si riferisce: a) quando è rilasciata su documento informatico separato depositato con modalità telematiche unitamente all’atto a cui si riferisce; b) quando è rilasciata su foglio separato del quale è estratta copia informatica, anche per immagine, depositato con modalità telematiche unitamente all’atto a cui si riferisce. 4. In caso di ricorso collettivo, ove le procure siano conferite su supporti cartacei, il difensore inserisce in un unico file copia per immagine di tutte le procure”.

La procura alle liti, differentemente dal ricorso (che può essere depositato esclusivamente in formato nativo digitale) può essere conferita, dunque, anche su supporto cartaceo.

In tal caso il difensore dovrà procedere ad estrarne una copia per immagine, mediante scansione digitale, e ad asseverarla ex articolo 22, c. 2, CAD con relativa attestazione sottoscritta mediante firma digitale.

È stato escluso, inoltre, che la mancata attestazione di conformità della procura sia suscettibile di integrare una causa di nullità del ricorso. Secondo la giurisprudenza questa integrerebbe al più una mera irregolarità suscettibile di essere sanata anche mediante la costituzione delle parti intimate (cfr. Cons. St., sez. IV, 26 aprile 2019, n. 2677).

Dubbi interpretativi aveva suscitato inizialmente, invece, la formulazione del comma 3 del citato articolo 8 del d.P.C.M. n. 40/2016 circa la possibilità di continuare ad apporre la procura alle liti a margine dell’atto introduttivo del giudizio.

Sul punto è stato chiarito dalla giurisprudenza che “anche dopo l’entrata in vigore del processo amministrativo telematico (PAT) è ammissibile il ricorso giurisdizionale nel caso in cui la procura alle liti sia stata apposta a margine dell’atto introduttivo del giudizio e non in calce, limitandosi l’articolo 8, comma 3, d.P.C.M. 16 febbraio 2016, n. 40 (Regolamento recante le regole tecnico-operative per l’attuazione del processo amministrativo telematico) a rendere alcune precisazioni in ordine alla procura alle liti senza però escludere che la stessa possa essere ritualmente apposta a margine dell’atto introduttivo del giudizio” (ex multis Tar Campania, sez. VIII, 5 maggio 2017, n. 2420).

Deve evidenziarsi, infine, che il menzionato d.P.C.M. n. 40/2016 è stato abrogato, da ultimo, dal recente decreto del Presidente del Consiglio di Stato 22 maggio 2020, n. 134.

Tale abrogazione trova il proprio fondamento legislativo nell’articolo 4, c. 2, del d.l. 30 aprile 2020, n. 28 (c.d. decreto rilancio) che ha sostituito, l’articolo 13, c. 1, dell’allegato 2 del decreto legislativo n. 104 del 2010, stabilendo che “Con decreto del Presidente del Consiglio di Stato, sentiti il Dipartimento della Presidenza del Consiglio dei ministri competente in materia di trasformazione digitale e gli altri soggetti indicati dalla legge, che si esprimono nel termine perentorio di trenta giorni dalla trasmissione dello schema di decreto, sono stabilite, nei limiti delle risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente, le regole tecnico-operative per la sperimentazione e la graduale applicazione degli aggiornamenti del processo amministrativo telematico, anche relativamente ai procedimenti connessi attualmente non informatizzati, ivi incluso il procedimento per ricorso straordinario. Il decreto si applica a partire dalla data nello stesso indicata, comunque non anteriore al quinto giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana”. 

Il successivo comma 3 dell’articolo 4 cit. ha precisato espressamente, inoltre, che “A decorrere dal quinto giorno successivo a quello della pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale del primo decreto adottato dal Presidente del Consiglio di Stato di cui al comma 1 dell’articolo 13 dell’allegato 2 al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, come modificato dal comma 2 del presente articolo, è abrogato il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 16 febbraio 2016, n. 40”.

Con il citato decreto del Presidente del Consiglio di Stato 22 maggio 2020, n. 134 si è proceduto, tuttavia, per evitare soluzioni di continuità, alla semplice riapprovazione delle regole tecnico-operative per l’attuazione del processo amministrativo di cui al DPCM n. 40/2016, introducendo ex novo solo le specifiche tecniche per le udienze da remoto.

 

Il punto di vista degli Autori

L’avvento del processo amministrativo telematico ed il recepimento delle sue regole tecniche operative hanno comportato, almeno inizialmente, non pochi problemi di natura pratica ed interpretativa.

Come è noto, la procura alle liti, ai sensi dell’articolo 40, c.1, lett. g), CPA, deve essere speciale e, dunque, indicare l’oggetto del ricorso, le parti contendenti, l’autorità davanti alla quale il ricorso deve essere proposto ed ogni altro elemento utile alla individuazione della controversia (cfr. Cons. St., Sez. VI, 5 ottobre 2018 n. 5723).

Si ritiene generalmente, tuttavia, che quando la procura è apposta in calce o a margine del ricorso, il requisito della specialità è assorbito dal contesto documentale unitario, derivando esso direttamente dalla relazione fisica tra la delega e il ricorso (cfr. Corte Cass. civ., Sez. VI, 3 ottobre 2019 n. 24670).

Si pone, dunque, il problema se alla luce delle nuove norme regolanti il processo telematico la procura in calce conservi ancora il requisito della specialità pur non essendo più possibile la sua congiunzione materiale all’atto.

Il tenore letterale dell’articolo 8, c. 3, del DPCM n. 40/2016 (ora riprodotto all’articolo 8, c. 3, dell’allegato 1 al decreto del Presidente del Consiglio di Stato 22 maggio 2020, n. 134) fa propendere per la soluzione affermativa.

Si legge, infatti, che “la procura alle liti si considera apposta in calce all’atto cui si riferisce: […] b) quando è rilasciata su foglio separato del quale è estratta copia informatica, anche per immagine, depositato con modalità telematiche unitamente all’atto a cui si riferisce”.

È molto rigoroso, tuttavia, l’indirizzo adottato dalla giurisprudenza, secondo cui “il rispetto di tale formalità, se determina che l’autografia della sottoscrizione della parte sia certificata dal difensore, non fa venir meno l’esigenza che, quando è redatta su foglio separato e non congiunto materialmente al ricorso in versione cartacea, la procura rechi in sé elementi esaustivi circa il proprio oggetto, onde poter risalire alla effettiva volontà del sottoscrittore di investire quel difensore dello jus postulandi nella specifica controversia interessata” (da ultimo Tar Lombardia, sez. II, 20.2.2020, n. 346).

Ciò posto, sembra potersi affermare che, alla luce del nuovo processo amministrativo telematico, la procura debba sempre indicare ogni elemento utile alla individuazione della controversia pena l’inammissibilità del ricorso stesso.