Dalla compliance “emergenziale” alla business compliance: best practices e presidi in ambito sanctions

Abstract

L’elaborato ha lo scopo di esaminare come e in che modo la necessità di far fronte al sistema di sanzioni nei confronti della Federazione Russa possa costituire l’occasione per strutturare un compliance program che guardi oltre la fase dell’emergenza. Dal punto di vista della funzione di compliance di un’impresa del settore manifatturiero, si esamineranno le best practices che consentono di presidiare sistematicamente i rischi soggettivi e oggettivi riconnessi ai rapporti commerciali in aree a rischio.

The paper aims to examine how and in what ways the need to deal with the sanctions system against the Russian Federation can provide an opportunity to structure a compliance program that looks beyond the emergency phase. From the point of view of the compliance function of a company in the manufacturing sector, best practices will be examined to systematically guard against subjective and objective risks related to business relationships in risk areas.

 

Sommario

1. Il sistema sanzionatorio UE nei confronti della Federazione Russa e della Bielorussia nel quadro gli obiettivi della politica estera e di sicurezza comune (PESC)

2. La base normativa del sistema sanzionatorio UE

3. Il sistema sanzionatorio extra UE nei confronti della Federazione Russa e della Bielorussia

4. Le diverse tipologie di sanzioni UE

5. Le sanzioni UE nell’ordinamento italiano e i rischi ad esse connessi

6. La mitigazione dei rischi: presidi e best practices

7. Adeguamenti di compliance in ambito sanctions: l’adozione di un Internal Compliance Program

8. Conclusioni

 

Summary

1. The EU sanctions system against the Russian Federation and Belarus in the framework the Common Foreign and Security Policy (CFSP) objectives

2. The normative basis of the EU sanctions system

3. The non-EU sanctions system against the Russian Federation and Belarus

4. The different types of EU sanctions

5. EU sanctions in the Italian legal system and the risks associated with them

6. Risk mitigation: safeguards and best practices

7. Sanctions Compliance adjustments: the adoption of an Internal Compliance Program

8. Conclusions

 

 

1. Il sistema sanzionatorio UE nei confronti della Federazione Russa e della Bielorussia nel quadro gli obiettivi della politica estera e di sicurezza comune (PESC)

A partire dal 23 febbraio 2022 l’Unione europea ha adottato il primo di una serie di pacchetti[1] a contenuto sanzionatorio nei confronti di persone fisiche e giuridiche della Federazione Russa e della Bielorussia. In un primo momento tali sanzioni sono state adottate in conseguenza del riconoscimento da parte della Russia delle zone non controllate dal governo delle regioni ucraine di Donetsk e Luhansk come entità indipendenti, e in seguito a causa dell’invasione dell’Ucraina[2]. Tale stratificato susseguirsi di misure ha inciso in maniera rilevante sulla attività quotidiana delle imprese che intrattenevano rapporti commerciali con la Federazione Russa e la Bielorussia, richiedendo uno sforzo non sempre agevole per dare attuazione ad un coacervo di disposizioni spesso non coordinate, stante anche la natura eminentemente emergenziale delle stesse.

Occorre, tuttavia una breve premessa. Tale sistema di misure restrittive si è innestato sul complesso di Decisioni e Regolamenti già adottate a partire dal marzo 2014[3] a seguito dell’aggravarsi della crisi in Ucraina per opera della Federazione Russa. Anche se non sono mutati i fondamenti giuridici di dette sanzioni (le misure adottate nel 2022 altro non sono che l’estensione e l’implementazione delle misure adottate nel 2014), le misure del 2022 hanno visto un marcato ampliamento dell’ambito di operatività, sia perché se ne è fatto un uso massivo nei confronti dei soggetti (persone fisiche e giuridiche) coinvolti, direttamente o indirettamente, nella aggressione ai danni dell’Ucraina, sia per la maggior incisività delle stesse. La pervasività di tali misure restrittive (alcune delle quali definite da alcuni attori politici come una “bomba atomica a livello commerciale”) impone una profonda riflessione su quale modello di compliance si stia delineando dopo questo intensivo intervento del Consiglio e degli Stati membri nell’operatività quotidiana delle imprese. Il rapporto tra poteri pubblici e poteri privati in ordine all’economia pare aver assunto nuovi contorni; la funzionalizzazione della finalità privatistica delle imprese commerciali a scopi e obiettivi di politica estera decisi dall’Unione europea impone alle società commerciali oneri di conformità normativa decisamente penetranti, diretti non solo a disciplinare l’attività economica delle stesse, ma anche tesi a influenzare i processi produttivi e i prodotti[4] .

La necessità di far fronte al sistema di sanzioni nei confronti della Federazione Russa ha messo in campo un serio sforzo di compliance da parte delle aziende (comprese quelle di medie dimensioni che spesso non dispongono di strutture e articolazioni adatte a simili adempimenti), rendendo necessario strutturare, anche in breve tempo, una serie di best practices che consentissero di presidiare sistematicamente i rischi soggettivi e oggettivi riconnessi ai rapporti commerciali a rischio.

 

2. La base normativa del sistema sanzionatorio UE

Le misure restrittive (c.d. “sanzionatorie”), nel quadro degli obiettivi della politica estera e di sicurezza comune (PESC ex secondo pilastro), sono uno strumento utilizzato dalle Istituzioni europee per perseguire gli obiettivi di salvaguardia dei valori, degli interessi fondamentali e della sicurezza dell’UE[5]. In generale le misure restrittive «sono imposte dall’UE per indurre a un cambiamento nella politica o nelle attività del paese, della regione di un paese, del governo, dell’entità o dei singoli cui sono dirette, conformemente agli obiettivi stabiliti nella decisione PESC del Consiglio»[6].

La competenza dell’UE per quanto riguarda la politica estera e la sicurezza comune rientra nelle c.d. competenze complementari che necessitano di un coordinamento tra UE e Stati membri. Ai sensi dell’art 24 TUE, tale settore resta caratterizzato dal metodo intergovernativo[7] entro il quale è lasciato un ampio margine decisionale agli Stati membri. Al Parlamento europeo residua un limitato ruolo di controllo del processo decisionale assunto dal Consiglio. Le politiche nell’ambito della PESC vengono adottate dal Consiglio europeo (per gli atti di indirizzo generale) e dal Consiglio dell’Unione Europea (per le decisioni necessarie a dare attuazione alla politica dell’Unione) i quali deliberano all’unanimità, salvo diversa indicazione dei Trattati come nel caso dei regolamenti attuativi delle Decisioni PESC adottato dal Consiglio che delibera a maggioranza qualificata. I Regolamenti, che contengono le disposizioni sanzionatorie efficaci per tutti gli Stati e costituiscono attuazione delle decisioni assunte dal Consiglio, si rendono necessari per attuare in modo uniforme la strategia dell’Unione europea in materia di politica estera e di sicurezza nei casi in cui la Decisione del Consiglio preveda misure di congelamento dei beni ovvero altre misure sanzionatorie a carattere economico-finanziario. La disciplina “a monte” delle sanzioni, ossia Decisioni PESC da cui le misure restrittive discendono, che vede come referente normativo l’art 29 TUE in forza del quale il Consiglio adotta «decisioni che definiscono la posizione dell’Unione su una questione particolare di natura geografica o tematica», non appare molto chiara, ma anzi ha sollevato nel tempo un acceso dibattito in ordine alle «condizioni di legittimità per le decisioni che prevedono l’adozione di misure restrittive e, di conseguenza, per gli atti che ad esse danno successiva attuazione»[8].

Senza pretesa di esaustività, ma al solo fine di delineare l’orizzonte entro cui occorre muoversi per analizzare il sistema delle misure restrittive UE, pare opportuno richiamare principalmente la base giuridica che fonda l’adozione delle misure sanzionatorie, ossia l’art. 215 TFUE il quale dispone che:

«1. Quando una decisione adottata conformemente al capo 2 del titolo V del trattato sull’Unione europea prevede l’interruzione o la riduzione, totale o parziale, delle relazioni economiche e finanziarie con uno o più paesi terzi, il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata su proposta congiunta dell’alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza e della Commissione, adotta le misure necessarie. Esso ne informa il Parlamento europeo.

2. Quando una decisione adottata conformemente al capo 2 del titolo V del trattato sull’Unione europea lo prevede, il Consiglio può adottare, secondo la procedura di cui al paragrafo 1, misure restrittive nei confronti di persone fisiche o giuridiche, di gruppi o di entità non statali[..]».

Posto che l’art. 215 TFUE di fatto rinvia alla decisione presa in sede di PESC, e quindi la valutazione in ordine al fondamento della loro adozione viene data per presupposta, la valutazione in ordine alla legittimità dell’adozione della misura restrittiva va condotta, pertanto, sulla scorta dell’art. 29 TUE con riferimento agli scopi indicati dall’art. 21 TUE. Volendo in estrema sintesi semplificare, la decisione «sarà legittima qualora adottata a seguito della violazione di un obbligo assunto verso l’Unione stessa o, anche, di obbligazioni erga omnes [..] o violazioni massicce dei diritti umani; tali misure trovano un fondamento nel diritto internazionale generale»[9].

Per quanto attiene all’Italia, l’organo deputato a dare attuazione (rectius rendere effettive) alle sanzioni di carattere finanziario predisposte dai Regolamenti europei nonché coordinare e monitorare le attività investigative volte a identificare beni e asset riconducibili a soggetti sanzionati è il Comitato di sicurezza finanziario (CSF) istituito presso il Ministero dell’Economia e delle Finanze (MEF)[10].

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[1] In totale ad oggi i pacchetti sanzionatori sono sei:

Primo pacchetto di sanzioni del 23 febbraio 2022: Regolamenti del Consiglio dell’Unione Europea n. 2022/259, 2022/260 e 2022/261 di modifica e attuazione del Regolamento n. 269/2014; Regolamento del Consiglio dell’Unione Europea n. 2022/262 di modifica al Regolamento n. 833/2014; Regolamento del Consiglio dell’Unione Europea n. 2022/263 recante “Misure relative alle aree occupate di Donetsk e Luhansk” che introduce nuove misure;

Secondo pacchetto di sanzioni del 25 febbraio 2022: Regolamenti del Consiglio dell’Unione Europea n. 2022/330 e 2022/332 di modifica al Regolamento 269/2014; Regolamento del Consiglio dell’Unione Europea n. 2022/328 di modifica al regolamento n. 833/2014;

Terzo pacchetto di sanzioni del 28 febbraio – 2 marzo 2022: Regolamenti del Consiglio dell’Unione Europea n. 2022/336, 2022/353, 2022/396, 2022/408 di modifica e attuazione del Regolamento n. 269/2014; Regolamenti del Consiglio dell’Unione Europea n. 2022/334, 2022/345, 2022/350, 2022/394 di modifica del Regolamento n. 833/2014;

Quarto pacchetto di sanzioni del 15 marzo 2022: Regolamento del Consiglio dell’Unione Europea n. 2022/427 di modifica del Regolamento n. 269/2014; Regolamento del Consiglio dell’Unione Europea n. 2022/428 di modifica del Regolamento n. 2022/428;

Quinto pacchetto di sanzioni del 08 aprile 2022: Regolamenti del Consiglio dell’Unione Europea n. 2022/580 e 2022/581 di modifica del Regolamento 269/2014; Regolamento del Consiglio dell’Unione Europea n. 2022/576 di modifica del Regolamento n. 833/2014; Regolamento del Consiglio dell’Unione Europea n. 2022/577 e Regolamento di esecuzione UE 2022/581;

Sesto pacchetto di sanzioni del 03 giugno 2022: Regolamenti di esecuzione del Consiglio n. 2022/876 (che attua l’articolo 8 bis, paragrafo 1, del regolamento CE n. 765/2006) e 2022/878 (che attua il regolamento UE n. 269/2014), Regolamenti n. 2022/877 che modifica il Regolamento CE 765/2006, n. 2022/879 che modifica il Regolamento UE n. 833/2014, e n. 2022/880 che modifica il Regolamento UE 269/2014.

[2] Per una più approfondita ricostruzione del susseguirsi delle misure sanzionatorie cfr. ALÌ A. Dalle misure restrittive dell’Unione europea alla “guerra economica” nei confronti della Russia e della Bielorussia a seguito dell’invasione dell’Ucraina, in Questione Giustizia, fasc. 1/2022.

[3] COUNCIL OF THE EUROPEAN UNION Council conclusions on Ukraine, Foreign Affairs Council Meeting, Brussels, 17 March 2014.

[4] Cfr. CASSESE S. La nuova costituzione economica, Editori Laterza, Torino 2012.

[5] La definizione e attuazione delle politiche UE nel settore della PESC devono perseguire le finalità indicate dall’art. 21 TUE: «l’Unione definisce e attua politiche comuni e azioni e opera per assicurare un elevato livello di cooperazione in tutti i settori delle relazioni internazionali al fine di: [..] b) consolidare e sostenere la democrazia, lo Stato di diritto, i diritti dell’uomo e i principi del diritto internazionale; c) preservare la pace, prevenire i conflitti e rafforzare la sicurezza internazionale, conformemente agli obiettivi e ai principi della Carta delle Nazioni Unite, nonché ai principi dell’Atto finale di Helsinki e agli obiettivi della Carta di Parigi, compresi quelli relativi alle frontiere esterne [..]; h) promuovere un sistema internazionale basato su una cooperazione multilaterale rafforzata e il buon governo mondiale.».

[6] CONSIGLIO DELL’UNIONE EUROPEA, Orientamenti sull'attuazione e la valutazione delle misure restrittive (sanzioni) nel contesto della politica estera e di sicurezza comune dell'UE, Doc. 5664/2018, Bruxelles, 4 maggio 2018, p. 5.

[7] TESAURO G. Diritto dell’Unione europea, VII ed. CEDAM, pag. 102.

[8] MORVIDUCCI C., Le misure restrittive dell’Unione europea e il diritto internazionale: alcuni aspetti problematici, in EuroJus, fasc. 2/2019, p. 82.

[9] Ibidem, p. 85.

[10] Cft. MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE, Ufficio stampa, Comunicato n. 44 del 04.03.2022;