L’attività amministrativa tra RPA e RUP: affinità e differenze

1. La definizione di procedimento amministrativo

La nozione di procedimento amministrativo è ormai consolidata da tempo. Scorrendo le pagine di Massimo Severo Giannini si legge infatti che «Di procedimento amministrativo si è cominciato a parlare verso la fine del XIX secolo, nei paesi a diritto amministrativo, per indicare sequenze di atti di autorità amministrative, tra loro collegati e tendenti ad un unico scopo. […] Procedimento voleva significare una serie cronistica di atti, indirizzati verso un risultato. […] per effetto della giurisprudenza dei tribunali amministrativi, nel periodo tra la fine del XIX secolo e l’inizio del XX, si era enucleata una nozione più ristretta di procedimento amministrativo, con contenuto più definito. […] si veniva così a precisare che sussisteva un provvedimento o un negozio con i suoi atti preparatori, il tutto costituente un complesso di carattere conchiuso, in un certo senso unitario: questo è, si disse, un procedimento amministrativo in senso proprio; non più dunque una qualunque sequenza di atti di amministrazione, ma una sequenza contraddistinta dalla presenza di un atto principale preceduto e seguito da atti in funzione di quello principale»[1].

Semplificando – solo per il momento – potremmo offrire una definizione di procedimento amministrativo descrivendolo sinteticamente come una «serie concatenata di atti che si susseguono in un lasso di tempo predefinito e si concludono con un provvedimento amministrativo»[2].

Infine, estendendo la definizione alla trasparenza, al principio di documentalità, alla tassonomia e all’istituto della partecipazione, di recente è stata coniata una nuova definizione inclusiva ed estesa: «Sequenza ordinata di atti, di norma integrata da documenti amministrativi, orientata a favorire la trasparenza e la partecipazione, nonché finalizzata, in un tempo predeterminato, a un risultato rappresentato in un documento contenente il provvedimento finale»[3].

 

1.1. Il contesto normativo

La disciplina sul procedimento amministrativo è stata consacrata nella legge 7 agosto 1990 n. 241 “Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi” che, all’articolo 2, comma 1, chiaramente codifica la definizione di cui al precedente capoverso: “Ove il procedimento consegua obbligatoriamente ad un'istanza, ovvero debba essere iniziato d'ufficio, le pubbliche amministrazioni hanno il dovere di concluderlo mediante l'adozione di un provvedimento espresso […]”. Da ciò consegue che il provvedimento deve avere una forma scritta ad substantiam e che, pertanto, deve essere rappresentato in un documento amministrativo, come meglio definito nell’articolo 22, comma 1 lett. d), della medesima legge.

Orbene, la titolarità del procedimento amministrativo, che in base ad altri e ulteriori interventi del legislatore ha finito per coincidere con il concetto di accountability, assume un rilievo tanto importante nella normativa richiamata al punto che il legislatore, giova ricordarlo, ha dedicato un intero capo della legge n. 241/1990 alla figura del Responsabile del procedimento (RPA per convenzionale abbreviazione): il Capo II è infatti rubricato “Responsabile del procedimento”. Sul punto e prima di analizzare la figura del RPA così come delineata dalla legge è bene aprire una doverosa parentesi sull’importanza dell’organizzazione di qualsiasi ente – apparato amministrativo complesso.

 

2. Procedimenti, procedure e processi: le azioni amministrative nell’organizzazione

L’organizzazione rappresenta lo scheletro, l’impalcatura imprescindibile di ogni amministrazione pubblica, come del resto di ogni sistema complesso, dalla quale non si può prescindere per pianificare correttamente l’operato e comprenderne appieno il funzionamento, oltre che per sottoporla a periodica revisione e relativo adeguamento alle sopraggiunte esigenze del contesto sociale – sia esso interno che esterno – in cui essa è incardinata per operare.

L’organizzazione è infatti la traduzione pratica dell’applicazione di due fondamentali principi teorici: da un lato il riparto di competenza per l’ordinato esercizio dell’azione amministrativa e dall’altro l’attore, cioè “il luogo-ruolo” che lo stesso occupa nell’organizzazione (chiunque esso sia, dal portiere al dirigente).

Essendo incontrovertibile il fatto che ogni amministrazione pubblica pone in essere “un’attività amministrativa” orientata al perseguimento di uno scopo, mission nella letteratura contemporanea, va precisato che quando questa attività assume un adeguato livello di complessità tanto da concludersi con un provvedimento, rientra a pieno titolo nella definizione data da M.S. Giannini, assumendo così la nomenclatura di procedimento amministrativo.

Ne consegue che tutta l’azione amministrativa di una determinata amministrazione può essere riassunta in un numero variabile di procedimenti amministrativi, suddivisi per funzione e riconducibili a un sistema di classificazione in grado di attuare l’ordinata gestione dei flussi, l’archiviazione e la successiva conservazione del patrimonio documentale prodotto. A ben vedere, tutto questo rappresenta la collazione e la messa in novero dei provvedimenti cd. espressi dall’ente e da qui origina l’indissolubile legame tra il corretto e ordinato agere della P.A. e la produzione, gestione e tenuta dei propri archivi.

È pertanto evidente come ogni procedimento amministrativo si trovi incardinato in uno o più segmenti organizzativi dell’ente[4] che, nell’arco di un tempo predeterminato e, attraverso la progressiva adozione di tutti gli atti che lo compongono, consente la messa in opera dell’attività amministrativa che si concluderà con l’adozione del provvedimento amministrativo finale i cui effetti giuridici si produrranno nei confronti di tutti quei soggetti che interagiscono con l’ente (si pensi a titolo di mero esempio all’approvazione degli atti di una graduatoria di un concorso pubblico, all’affidamento di un appalto, ad una concessione edilizia oppure ad un esproprio per pubblica utilità).

Per ogni procedimento amministrativo la pubblica amministrazione deve individuare l’unità organizzativa responsabile in cui lo stesso è collocato e successivamente il responsabile del procedimento amministrativo - RPA[5], cioè il soggetto che ricopre il “ruolo” di istruttore e di propulsore di quella serie concatenata di atti che si conclude con l’adozione del provvedimento, personalizzando[6] e responsabilizzando così l’azione amministrativa dell’ente: è l’RPA infatti colui che dovrà dare conto dell’ordinata sequenza degli atti posti in essere[7] nel caso in cui dovesse aprirsi una questione giurisdizionale o qualora fosse avanzata una richiesta di ostensione degli atti, sia essa riconducibile all’accesso documentale[8] o all’istituto di più recente creazione quale è l’accesso civico [9].

La norma sul punto è molto precisa nonché attuale, tanto da chiarire essa stessa che, nel caso in cui l’RPA non venga designato dal dirigente, la nomina ricade implicitamente in capo al funzionario preposto all’unità organizzativa responsabile (cfr. infra articolo 5 comma 2 della l. n. 241/1990).

 

3. La legge n. 241/1990 e i tre articoli fondamentali sul procedimento

Senza alcuna pretesa di commento, ma con il solo obiettivo di invitare il lettore a una riflessione sui termini e sulla disposizione dei concetti impiegati dal legislatore nella stesura di questi cinque articoli che compongono il Capo II della legge n. 241/1990 si ritiene utile riportarli integralmente, comprensivi delle rispettive rubriche:

Articolo 4 Unità organizzativa responsabile del procedimento

1. Ove non sia già direttamente stabilito per legge o per regolamento, le pubbliche amministrazioni sono tenute a determinare per ciascun tipo di procedimento relativo ad atti di loro competenza l'unità organizzativa responsabile della istruttoria e di ogni altro  adempimento procedimentale, nonché dell'adozione del provvedimento finale. 2. Le disposizioni adottate ai sensi del comma 1 sono rese pubbliche secondo quanto previsto dai singoli ordinamenti.

Articolo 5 Responsabile del procedimento

1. Il dirigente di ciascuna unità organizzativa provvede ad assegnare a sé o altro dipendente addetto all'unità la responsabilità dell'istruttoria e di ogni altro adempimento inerente il singolo procedimento nonché, eventualmente, dell'adozione del provvedimento finale. 2. Fino a quando non sia effettuata l'assegnazione di cui al comma 1, è considerato responsabile del singolo procedimento il funzionario preposto alla unità organizzativa determinata a norma del comma 1 dell'articolo 4. 3. L'unità organizzativa competente, il domicilio digitale e il nominativo del responsabile del procedimento sono comunicati ai soggetti di cui all'articolo 7 e, a richiesta, a chiunque vi abbia interesse.

Articolo 6 Compiti del responsabile del procedimento

1. Il responsabile del procedimento:

a) valuta, ai fini istruttori, le condizioni di ammissibilità i requisiti di legittimazione ed i presupposti che siano rilevanti per l'emanazione del provvedimento;

b) accerta di ufficio i fatti, disponendo il compimento degli atti all'uopo necessari, e adotta ogni misura per l'adeguato e sollecito svolgimento dell'istruttoria. In particolare, può chiedere il rilascio di dichiarazioni e la rettifica di dichiarazioni o istanze erronee o incomplete e può esperire accertamenti tecnici ed ispezioni ed ordinare esibizioni documentali;

c) propone l'indizione o, avendone la competenza, indice le conferenze di servizi di cui all'articolo 14;

d) cura le comunicazioni, le pubblicazioni e le notificazioni previste dalle leggi e dai regolamenti;

e) adotta, ove ne abbia la competenza, il provvedimento finale, ovvero trasmette gli atti all'organo competente per l'adozione. L'organo competente per l'adozione del provvedimento finale, ove diverso dal responsabile del procedimento, non può discostarsi dalle risultanze dell'istruttoria condotta dal responsabile del procedimento se non indicandone la motivazione nel provvedimento finale.

Articolo 6 bis Conflitto di interessi

1. Il responsabile del procedimento e i titolari degli uffici competenti ad adottare i pareri, le valutazioni tecniche, gli atti endoprocedimentali e il provvedimento finale devono astenersi in caso di conflitto di interessi, segnalando ogni situazione di conflitto, anche potenziale.

Il legislatore quindi ha sottolineato, in una sorta di climax letteraria ascendente, l’importanza primaria dell’organizzazione attraverso la necessità dell’individuazione dell’Unità organizzativa responsabile (UOR), cui segue il ruolo che l’RPA ricopre, di norma, all’interno della stessa, analizzandone dettagliatamente i compiti ed evidenziandone i rischi e gli obblighi di comportamento che conseguono ai potenziali profili di conflitto di interesse.

È pertanto evidente come la figura del RPA sia imprescindibile in ogni organizzazione pubblica perché toglie dall’anonimato, responsabilizza, presiede, governa e gestisce il procedimento di cui è, per l’appunto, responsabile.

 

4. Il Responsabile unico del procedimento e il D.Lgs. 50/2016

Analizziamo ora un’altra figura imprescindibile, il responsabile unico del procedimento – RUP. Infatti, fino a qui tutto segue una logica ordinata e chiara che contribuisce a contemperare trasparenza e precisione all’azione amministrativa posta in essere dalle amministrazioni pubbliche, se non fosse il problema, da più parti segnalato, della difficile compresenza, in alcuni precisi procedimenti, dei due ruoli di RPA e RUP, come vedremo infra.

Il RUP, giova precisarlo, è normato dall’articolo 31 del Codice degli appalti che si trova nella Parte I – Titolo IV del testo di legge rubricato “Modalità di affidamento – principi comuni” (D.Lgs. 50/2016).

La lettura sistematica dei testi di legge contribuisce alla chiarezza interpretativa.

Ad una prima disattenta lettura potrebbe infatti sembrare che i due ruoli siano equivalenti e addirittura sovrapponibili, con il rischio reale di preferire il RUP al RPA, cosa che, come già spiegato non è possibile in quanto il ruolo del RPA è imprescindibile in una amministrazione pubblica. Si tratta, infatti, del soggetto preposto ad ogni singolo procedimento della stessa, mentre, discutendo del RUP è del tutto evidente che ci troviamo di fronte al classico caso di  un genere diverso della specie RPA, applicato solo e limitatamente alla disciplina dei contratti pubblici peraltro e che, in quanto particolarmente complessa, necessita dell’introduzione di una figura specifica, funzionale al corretto sviluppo dell’azione amministrativa nella particolare materia dei contratti pubblici.

L’articolo 31 del Codice degli appalti rubricato “Ruolo e funzioni del responsabile del procedimento negli appalti e nelle concessioni” stabilisce infatti che “1. Per ogni singola procedura per l'affidamento di un appalto o di una concessione le stazioni appaltanti individuano, nell'atto di adozione o di aggiornamento dei programmi di cui all'articolo 21, comma 1, ovvero nell'atto di avvio relativo ad ogni singolo intervento per le esigenze non incluse in programmazione, un responsabile unico del procedimento (RUP) per le fasi della programmazione, della progettazione, dell'affidamento, dell'esecuzione. Le stazioni appaltanti che ricorrono ai sistemi di acquisto e di negoziazione delle centrali di committenza nominano, per ciascuno dei detti acquisti, un responsabile del procedimento che assume specificamente, in ordine al singolo acquisto, il ruolo e le funzioni di cui al presente articolo. Fatto salvo quanto previsto al comma 10, il RUP è nominato con atto formale del soggetto responsabile dell'unità organizzativa, che deve essere di livello apicale, tra i dipendenti di ruolo addetti all'unità medesima, dotati del necessario livello di inquadramento giuridico in relazione alla struttura della pubblica amministrazione e di competenze professionali adeguate in relazione ai compiti per cui è nominato; la sostituzione del RUP individuato nella programmazione di cui all'articolo 21, comma 1, non comporta modifiche alla stessa. Laddove sia accertata la carenza nell'organico della suddetta unità organizzativa, il RUP è nominato tra gli altri dipendenti in servizio. L'ufficio di responsabile unico del procedimento è obbligatorio e non può essere rifiutato. 2. Il nominativo del RUP è indicato nel bando o avviso con cui si indice la gara per l'affidamento del contratto di lavori, servizi, forniture, ovvero, nelle procedure in cui non vi sia bando o avviso con cui si indice la gara, nell'invito a presentare un'offerta. 3. Il RUP, ai sensi della legge 7 agosto 1990, n. 241, svolge tutti i compiti relativi alle procedure di programmazione, progettazione, affidamento ed esecuzione previste dal presente codice, che non siano specificatamente attribuiti ad altri organi o soggetti.

4. Oltre ai compiti specificatamente previsti da altre disposizioni del codice, in particolare, il RUP:

a) formula proposte e fornisce dati e informazioni al fine della predisposizione del programma triennale dei lavori pubblici e dei relativi aggiornamenti annuali, nonché al fine della predisposizione di ogni altro atto di programmazione di contratti pubblici di servizi e di forniture e della predisposizione dell'avviso di preinformazione;

b) cura, in ciascuna fase di attuazione degli interventi, il controllo sui livelli di prestazione, di qualità e di prezzo determinati in coerenza alla copertura finanziaria e ai tempi di realizzazione dei programmi;

c) cura il corretto e razionale svolgimento delle procedure;

d) segnala eventuali disfunzioni, impedimenti, ritardi nell'attuazione degli interventi;

e) accerta la libera disponibilità di aree e immobili necessari;

f) fornisce all'amministrazione aggiudicatrice i dati e le informazioni relativi alle principali fasi di svolgimento dell'attuazione dell'intervento, necessari per l'attività di coordinamento, indirizzo e controllo di sua competenza e sorveglia la efficiente gestione economica dell'intervento;

g) propone all'amministrazione aggiudicatrice la conclusione di un accordo di programma, ai sensi delle norme vigenti, quando si rende necessaria l'azione integrata e coordinata di diverse amministrazioni;

h) propone l'indizione o, ove competente, indice la conferenza di servizi ai sensi della legge 7 agosto 1990, n. 241, quando sia necessario o utile per l'acquisizione di intese, pareri, concessioni, autorizzazioni, permessi, licenze, nulla osta, assensi, comunque denominati;

i) verifica e vigila sul rispetto delle prescrizioni contrattuali nelle concessioni.

5. Con il regolamento di cui all'articolo 216, comma 27-octies, è definita una disciplina di maggiore dettaglio sui compiti specifici del RUP, sui presupposti e sulle modalità di nomina, nonché sugli ulteriori requisiti di professionalità rispetto a quanto disposto dal presente codice, in relazione alla complessità dei lavori. Con il medesimo regolamento di cui all'articolo 216, comma 27-octies sono determinati, altresì, l'importo massimo e la tipologia dei lavori, servizi e forniture per i quali il RUP può coincidere con il progettista, con il direttore dei lavori o con il direttore dell'esecuzione[10]. Fino alla data di entrata in vigore del regolamento di cui all'articolo 216, comma 27-octies, si applica la disposizione transitoria ivi prevista.

6. Per i lavori e i servizi attinenti all'ingegneria e all'architettura il RUP deve essere un tecnico; ove non sia presente tale figura professionale, le competenze sono attribuite al   responsabile del servizio al quale attiene il lavoro da realizzare.

Questi sei commi dell’articolo, riportati per desiderio di completezza, sono sufficienti a sostenere la tesi argomentativa appena esposta. Nel testo emerge infatti con chiarezza che il RUP è nominato con atto formale del soggetto responsabile dell'unità organizzativa è questo fa deporre a favore del fatto che non possa essere sostitutivo del RPA, quanto piuttosto da lui nominato e funzionale alla corretta gestione del procedimento in quanto il suo ambito di competenza è chiaramente circoscritto alle fasi della programmazione, della progettazione, dell'affidamento, dell'esecuzione[11].

 

5. RPA o RUP? Alle origini di un equivoco

Per convenzione ogni atto amministrativo che riguardi l'affidamento di un appalto […] ovvero l'atto di avvio relativo ad ogni singolo intervento per le esigenze non incluse in programmazione si traduce in una determinazione di spesa (rectius un qualsiasi provvedimento amministrativo) la cui istruttoria è curata dal RPA di una determinata UOR e, nel caso della materia regolata dal codice dei contratti, la determina deve obbligatoriamente contenere anche l’indicazione del RUP, competente ad assicurare le fasi di programmazione, progettazione, affidamento ed esecuzione. A stretto rigore quindi il RUP dovrebbe essere soggetto diverso dal RPA, proprio per assicurare la necessaria terzietà alle fasi che seguono la determina di spesa, ma nulla vieta che l’RPA possa essere anche, con aggravio della sua posizione di responsabilità anche RUP delle fasi successive al procedimento di acquisto.

L’equivoco in cui molti addetti ai lavori cadono è dato dalla locuzione “Il RUP, ai sensi della legge 7 agosto 1990, n. 241, svolge tutti i compiti relativi alle procedure di programmazione, progettazione, affidamento ed esecuzione previste dal presente codice, che non siano specificatamente attribuiti ad altri organi o soggetti” che sembrerebbe “escludere” dalle procedure normate dal Codice dei contratti lo stesso RPA, ponendosi come figura alternativa[12].

In realtà la locuzione apre una simmetria operativa tra RUP e RPA richiamando la legge sul procedimento amministrativo e procedendo, immediatamente dopo, a circoscriverne l’attività a fasi ben precise. La prova di resistenza di questo ragionamento è data proprio dal comma 6, il quale statuisce che per i lavori e i servizi attinenti all'ingegneria e all'architettura il RUP deve essere un tecnico dal che ne consegue a rigore di logica amministrativa, che nell’ambito del procedimento preposto alla manutenzione dei beni immobili, la determina di affidamento di un appalto che, in quanto provvedimento amministrativo conclude un procedimento amministrativo redatto, in parte istruttoria da un RPA amministrativo, necessita poi di un RUP tecnico per diretta previsione di legge segnando di fatto così l’alternatività e la complementarietà dei ruoli, a piena salvaguardia della figura del Responsabile del procedimento amministrativo.

Non a caso anche l’ANAC nella deliberazione n. 1007 dell’11 ottobre 2017 di aggiornamento delle linee guida n. 3 recanti “Nomina, ruolo e compiti del responsabile unico del procedimento per l’affidamento di appalti e concessioni” approvate con deliberazione del Consiglio dell’Autorità n. 1096 del 26 ottobre 2016 si premura di osservare che “Fermo restando quanto previsto dall’articolo 31 e da altre specifiche disposizioni del Codice, nonché dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, il RUP vigila sullo svolgimento delle fasi di progettazione, affidamento ed esecuzione di ogni singolo intervento e provvede a creare le condizioni affinché il processo realizzativo risulti condotto in modo unitario in relazione ai tempi e ai costi preventivati, alla qualità richiesta, alla manutenzione programmata, alla sicurezza e alla salute dei lavoratori e in conformità a qualsiasi altra disposizione di legge in materia” senza porre in alcun dubbio la convivenza con il responsabile del procedimento amministrativo, e confermando così la primazia indiscussa della legge n. 241/1990, preoccupandosi viceversa di precisare i requisiti di professionalità che il RUP deve possedere per assicurare il buon fine dell’iter procedimentale e delineando, viceversa ed unicamente, profili di incompatibilità solo nel caso in cui la figura del RUP coincida anche con il progettista o con il direttore dei lavori/direttore dell’esecuzione del contratto[13].

 

6. In estrema sintesi e per favorire il lavoro quotidiano

Fonte normativa	Ruolo, competenza e funzione del RPA – figura imprescindibile in ogni PA	Ruolo, competenza e funzioni del RUP – figura eventuale che si rende necessaria per ogni singola procedura per l'affidamento di un appalto o di una concessione
Articolo 5 della legge n. 241/1990: Responsabile del procedimento	È responsabile dell'istruttoria e di ogni altro adempimento inerente al singolo procedimento nonché, eventualmente, dell'adozione del provvedimento finale. È altresì responsabile della corretta gestione dei documenti e dell’istruzione, tenuta e chiusura del fascicolo procedimentale. Fino a quando non sia effettuata l'assegnazione di cui al comma 1, è considerato responsabile del singolo procedimento il funzionario preposto alla unità organizzativa
Articolo 6 della legge n. 241/1990: Compiti del responsabile del procedimento	a) valuta, ai fini istruttori, le condizioni di ammissibilità i requisiti di legittimazione ed i presupposti che siano rilevanti per l'emanazione del provvedimento; b) accerta di ufficio i fatti, disponendo il compimento degli atti all'uopo necessari, e adotta ogni misura per l'adeguato e sollecito svolgimento dell'istruttoria. In particolare, può chiedere il rilascio di dichiarazioni e la rettifica di dichiarazioni o istanze erronee o incomplete e può esperire accertamenti tecnici ed ispezioni ed ordinare esibizioni documentali; c) propone l'indizione o, avendone la competenza, indice le conferenze di servizi di cui all'articolo 14; d) cura le comunicazioni, le pubblicazioni e le notificazioni previste dalle leggi e dai regolamenti; e) adotta, ove ne abbia la competenza, il provvedimento finale, ovvero trasmette gli atti all'organo competente per l'adozione. L'organo competente per l'adozione del provvedimento finale, ove diverso dal responsabile del procedimento, non può discostarsi dalle risultanze dell'istruttoria condotta dal responsabile del procedimento se non indicandone la motivazione nel provvedimento finale.
Articolo 6 bis della legge n. 241/1990 Conflitto di interessi	deve astenersi in caso di conflitto di interessi, segnalando ogni situazione di conflitto, anche potenziale.
Articolo 31 del d. lsg. n. 50/2016 (Codice degli appalti) – comma 1 “Ruolo e funzioni del responsabile del procedimento negli appalti e nelle concessioni”		Per ogni singola procedura per l'affidamento di un appalto o di una concessione le stazioni appaltanti individuano, nell'atto di adozione o di aggiornamento dei programmi di cui all'articolo 21, comma 1, ovvero nell'atto di avvio relativo ad ogni singolo intervento per le esigenze non incluse in programmazione, un responsabile unico del procedimento (RUP) per le fasi della Programmazione  Progettazione Affidamento Esecuzione.
Articolo 31 del d. lsg. n. 50/2016 (Codice degli appalti) – comma 1 “Ruolo e funzioni del responsabile del procedimento negli appalti e nelle concessioni”		Il RUP è nominato con atto formale del soggetto responsabile dell'unità organizzativa, che deve essere di livello apicale, tra i dipendenti di ruolo addetti all'unità medesima, dotati del necessario livello di inquadramento giuridico in relazione alla struttura della pubblica amministrazione e di competenze professionali adeguate in relazione ai compiti per cui è nominato.   Laddove sia accertata la carenza nell'organico della suddetta unità organizzativa, il RUP è nominato tra gli altri dipendenti in servizio.   L'ufficio di responsabile unico del procedimento è obbligatorio e non può essere rifiutato.
Articolo 31 del d. lsg. n. 50/2016 (Codice degli appalti) – comma 2 “Ruolo e funzioni del responsabile del procedimento negli appalti e nelle concessioni”		Il nominativo del RUP è indicato nel bando o avviso con cui si indice la gara per l'affidamento del contratto di lavori, servizi, forniture, ovvero, nelle procedure in cui non vi sia bando o avviso con cui si indice la gara, nell'invito a presentare un'offerta.
Articolo 31 del d. lsg. n. 50/2016 (Codice degli appalti) – comma 3 “Ruolo e funzioni del responsabile del procedimento negli appalti e nelle concessioni”		Il RUP, ai sensi della legge 7 agosto 1990, n. 241, svolge tutti i compiti relativi alle procedure di programmazione, progettazione, affidamento ed esecuzione previste dal presente codice, che non siano specificatamente attribuiti ad altri organi o soggetti.
Articolo 31 del d. lsg. n. 50/2016 (Codice degli appalti) – comma 4 “Ruolo e funzioni del responsabile del procedimento negli appalti e nelle concessioni”		Funzioni: a) formula proposte e fornisce dati e informazioni al fine della predisposizione del programma triennale dei lavori pubblici e dei relativi aggiornamenti annuali, nonché al fine della predisposizione di ogni altro atto di programmazione di contratti pubblici di servizi e di forniture e della predisposizione dell'avviso di preinformazione;   b) cura, in ciascuna fase di attuazione degli interventi, il controllo sui livelli di prestazione, di qualità e di prezzo determinati in coerenza alla copertura finanziaria e ai tempi di realizzazione dei programmi;   c) cura il corretto e razionale svolgimento delle procedure;   d) segnala eventuali disfunzioni, impedimenti, ritardi nell'attuazione degli interventi;   e) accerta la libera disponibilità di aree e immobili necessari;   f) fornisce all'amministrazione aggiudicatrice i dati e le informazioni relativi alle principali fasi di svolgimento dell'attuazione dell'intervento, necessari per l'attività di coordinamento, indirizzo e controllo di sua competenza e sorveglia la efficiente gestione economica dell'intervento;   g) propone all'amministrazione aggiudicatrice la conclusione di un accordo di programma, ai sensi delle norme vigenti, quando si rende necessaria l'azione integrata e coordinata di diverse amministrazioni;   h) propone l'indizione o, ove competente, indice la conferenza di servizi ai sensi della legge 7 agosto 1990, n. 241, quando sia necessario o utile per l'acquisizione di intese, pareri, concessioni, autorizzazioni, permessi, licenze, nulla osta, assensi, comunque denominati;   i) verifica e vigila sul rispetto delle prescrizioni contrattuali nelle concessioni.
Articolo 31 del d. lsg. n. 50/2016 (Codice degli appalti) – comma 5 “Ruolo e funzioni del responsabile del procedimento negli appalti e nelle concessioni”		Con il regolamento di cui all'articolo 216, comma 27-octies, è definita una disciplina di maggiore dettaglio sui compiti specifici del RUP, sui presupposti e sulle modalità di nomina, nonché sugli ulteriori requisiti di professionalità rispetto a quanto disposto dal presente codice, in relazione alla complessità dei lavori. Con il medesimo regolamento di cui all'articolo 216, comma 27-octies sono determinati, altresì, l'importo massimo e la tipologia dei lavori, servizi e forniture per i quali il RUP può coincidere con il progettista, con il direttore dei lavori o con il direttore dell'esecuzione.
Articolo 31 del d. lsg. n. 50/2016 (Codice degli appalti) – comma 6 “Ruolo e funzioni del responsabile del procedimento negli appalti e nelle concessioni		Per i lavori e i servizi attinenti all'ingegneria e all'architettura il RUP deve essere un tecnico; ove non sia presente tale figura professionale, le competenze sono attribuite al   responsabile del servizio al quale attiene il lavoro da realizzare.

In conclusione, le amministrazioni pubbliche sono sempre più orientate, anche grazie al controllo sociale, a sistemi di responsabilità o, come oggi è d’uso dire, di accountability, che fanno riscoprire il valore fondamentale della burocrazia intesa non come sistema teso a frenare lo sviluppo con carte e scartoffie, ma come sistema ordinato di ruoli e volano della verifica della performance e delle responsabilità del personale delle amministrazioni pubbliche.

Anche la nuova figura del Responsabile dell’organizzazione dei concorsi – ROC (Link) va necessariamente in questa direzione, al pari di quelle del RPA e del RUP.

 

[1] Cfr. M.S. Giannini, Diritto amministrativo, Milano, Giuffré, 1993, II, pagg. 91 e 92;

[2] Cfr. sul punto anche F. Caringella, Manuale di Diritto amministrativo, Dike Giuridica Editore, 2016, pp. 1291 e ss., il quale offre una definizione leggermente diversa e di certo più articolata secondo la quale: “Il procedimento amministrativo si sostanzia nell’insieme di una pluralità di atti, susseguenti e diversi fra loro, tutti preordinati all’adozione del provvedimento finale. Tale definizione formale (o teleologica) del procedimento amministrativo implica una nozione di provvedimento amministrativo quale fattispecie a formazione progressiva, in quanto rappresenta la risultante di un procedimento amministrativo. A tale impostazione meramente formale si contrappone la c.d. concezione funzionale del procedimento, elaborata da dottrina e da una parte della giurisprudenza, le quali, ridimensionando l’importanza del provvedimento amministrativo quale momento fondamentale dell’azione pubblicistica, hanno evidenziato il ruolo del procedimento amministrativo in termini di modalità di esercizio del potere pubblico, ossia quale forma della funzione amministrativa. Sotto tale profilo, pertanto, il procedimento costituisce un momento di coordinamento e composizione di opposti interessi pubblici e privati. […] Il procedimento diviene, pertanto, terreno di emersione e strumento di equo contemperamento degli interessi, sia pubblici che privati, coinvolti nell’agere amministrativo: viene colmata, in altre parole la distanza tra governanti e governati, i quali ultimi divengono titolari di pretese azionabili nei confronti dello Stato-amministrazione”.

[3] G. Penzo Doria, Affari, attività e procedimenti amministrativi delle università italiane, in I procedimenti amministrativi delle università italiane, Trieste, EUT, 2017, p. 153, disponibile qui https://www.openstarts.units.it/handle/10077/16067

[4] Cfr. l’articolo 2, comma 1, lett. d) del d.lgs. n. 165/2001: “Le amministrazioni pubbliche […] ispirano la loro organizzazione ai seguenti criteri: […] d) garanzia dell’imparzialità e della trasparenza dell’azione amministrativa, anche attraverso l’istituzione di apposite strutture per l’informazione ai cittadini e attribuzione ad un unico ufficio, per ciascun procedimento, della responsabilità complessiva dello stesso”;

[5] Cfr. sul punto anche F. Caringella, in Manuale di Diritto amministrativo – Ed. 2016 - Dike Giuridica Editore, pagina 1306 e ss: “La norma prevede [articolo 4 e 5 della L. n. 241/1990], in primo luogo, l’obbligo della P.A. di determinare preventivamente, per ciascun tipo di procedimento, l’unità organizzativa responsabile dell’istruttoria, di ogni altro adempimento procedimentale nonché dell’adozione del provvedimento finale. Tale determinazione va pubblicizzata secondo quanto previsto dai singoli ordinamenti. Per “unità organizzativa” deve intendersi ogni tipo di struttura o articolazione dei pubblici uffici. […] Il dirigente stesso è considerato responsabile fino a quando l’assegnazione non venga effettuata. […] Il Consiglio di Stato – in Ad. Gen., parere del 21 novembre 1991, n. 141 – ha affermato il carattere sostanzialmente normativo degli atti con cui le Amministrazioni provvedono alla identificazione delle unità organizzative responsabili dell’iter procedimentale delle diverse tipologie di atti; pertanto, tali determinazioni devono essere adottate in forma di regolamenti”;

[6] Cfr. sul punto F. Caringella, in Manuale di Diritto amministrativo – Ed. 2016 - Dike Giuridica Editore, pagina 1303: “Il Capo II della L. n. 241/1990 è riservato alla regolamentazione della figura del responsabile del procedimento, ovvero del soggetto al quale è affidato il delicato ruolo di autorità guida (leading authority) di ciascun procedimento amministrativo. Il responsabile vigila sul decorso del procedimento, assicurando la connessione tra le varie fasi, e rappresenta uno stabile punto di riferimento per il cittadino in armonia con i principi di trasparenza, efficacia ed efficienza dell’azione amministrativa”.

[7] Cfr. sul punto sempre F. Caringella, in Manuale di Diritto amministrativo – Ed. 2016 - Dike Giuridica Editore, pagina 1311 e ss: “Si può concludere riconoscendo un’ampia sfera di autonomia operativa in capo al responsabile del procedimento, il quale, nello svolgimento dell’azione amministrativa, non può che rispondere egli stesso dei propri comportamenti. Quindi se è pur vero, in linea teorica, che il dirigente dell’unità organizzativa può revocare la nomina con la quale ha attribuito la responsabilità procedimentale, è altrettanto indubbio che egli non può invadere quella sfera di autonomia che deve caratterizzare l’azione del soggetto responsabile del procedimento. In definitiva, in correlazione con una generale tendenza all’affievolimento dei rapporti di gerarchia nel diritto amministrativo, la diretta ascrizione della responsabilità in capo al funzionario designato non può non comportarne una relativa indipendenza rispetto ai superiori in sede di gestione dell’iter procedurale; ne consegue che gli ordini dei superiori, ove afferenti alla gestione dell’attività procedimentale, potranno degradare a meri consigli, come tali non vincolanti e legittimamente disattendibili ove non condivisi dal destinatario”;

[8] Cfr. articolo 22 della legge n. 241/1990 “Articolo 22. Definizioni e principi in materia di accesso. 1. Ai fini del presente capo si intende: a) per "diritto di accesso", il diritto degli interessati di prendere visione e di estrarre copia di documenti amministrativi; b) per "interessati", tutti i soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi, che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso; c) per "controinteressati", tutti i soggetti, individuati o facilmente individuabili in base alla natura del documento richiesto, che dall'esercizio dell'accesso vedrebbero compromesso il loro diritto alla riservatezza; d) per "documento amministrativo", ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale; e) per "pubblica amministrazione", tutti i soggetti di diritto pubblico e i soggetti di diritto privato limitatamente alla loro attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o comunitario. 2. L'accesso ai documenti amministrativi, attese le sue rilevanti finalità di pubblico interesse, costituisce principio generale dell'attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l'imparzialità e la trasparenza. 3. Tutti i documenti amministrativi sono accessibili, ad eccezione di quelli indicati all'articolo 24, commi 1, 2, 3, 5 e 6. 4. Non sono accessibili le informazioni in possesso di una pubblica amministrazione che non abbiano forma di documento amministrativo, salvo quanto previsto dal decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, in materia di accesso a dati personali da parte della persona cui i dati si riferiscono. 5. L'acquisizione di documenti amministrativi da parte di soggetti pubblici, ove non rientrante nella previsione dell'articolo 43, comma 2, del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, si informa al principio di leale cooperazione istituzionale. 6. Il diritto di accesso è esercitabile fino a quando la pubblica amministrazione ha l'obbligo di detenere i documenti amministrativi ai quali si chiede di accedere”.

[9]  Cfr. articolo 5 del d.lgs. n. 33/2013 “Articolo 5 Accesso civico a dati e documenti. 1. L'obbligo previsto dalla normativa vigente in capo alle pubbliche amministrazioni di pubblicare documenti, informazioni o dati comporta il diritto di chiunque di richiedere i medesimi, nei casi in cui sia stata omessa la loro pubblicazione. 2. Allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico, chiunque ha diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione ai sensi del presente decreto, nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi giuridicamente rilevanti secondo quanto previsto dall'articolo 5-bis. 3. L'esercizio del diritto di cui ai commi 1 e 2 non è sottoposto ad alcuna limitazione quanto alla legittimazione soggettiva del richiedente. L'istanza di accesso civico identifica i dati, le informazioni o i documenti richiesti e non richiede motivazione. L'istanza può essere trasmessa per via telematica secondo le modalità previste dal decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, e successive modificazioni, ed è presentata alternativamente ad uno dei seguenti uffici: a) all'ufficio che detiene i dati, le informazioni o i documenti; b) all'Ufficio relazioni con il pubblico; c) ad altro ufficio indicato dall'amministrazione nella sezione "Amministrazione trasparente" del sito istituzionale; d) al responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza, ove l'istanza abbia a oggetto dati, informazioni o documenti oggetto di pubblicazione obbligatoria ai sensi del presente decreto.

4. Il rilascio di dati o documenti in formato elettronico o cartaceo è gratuito, salvo il rimborso del costo effettivamente sostenuto e documentato dall'amministrazione per la riproduzione su supporti materiali. 5. Fatti salvi i casi di pubblicazione obbligatoria, l'amministrazione cui è indirizzata la richiesta di accesso, se individua soggetti controinteressati, ai sensi dell'articolo 5-bis, comma 2, è tenuta a dare comunicazione agli stessi, mediante invio di copia con raccomandata con avviso di ricevimento, o per via telematica per coloro che abbiano consentito tale forma di comunicazione. Entro dieci giorni dalla ricezione della comunicazione, i controinteressati possono presentare una motivata opposizione, anche per via telematica, alla richiesta di accesso. A decorrere dalla comunicazione ai controinteressati, il termine di cui al comma 6 è sospeso fino all'eventuale opposizione dei controinteressati. Decorso tale termine, la pubblica amministrazione provvede sulla richiesta, accertata la ricezione della comunicazione. 6. Il procedimento di accesso civico deve concludersi con provvedimento espresso e motivato nel termine di trenta giorni dalla presentazione dell'istanza con la comunicazione al richiedente e agli eventuali controinteressati. In caso di accoglimento, l'amministrazione provvede a trasmettere tempestivamente al richiedente i dati o i documenti richiesti, ovvero, nel caso in cui l'istanza riguardi dati, informazioni o documenti oggetto di pubblicazione obbligatoria ai sensi del presente decreto, a pubblicare sul sito i dati, le informazioni o i documenti richiesti e a comunicare al richiedente l'avvenuta pubblicazione dello stesso, indicandogli il relativo collegamento ipertestuale. In caso di accoglimento della richiesta di accesso civico nonostante l'opposizione del controinteressato, salvi i casi di comprovata indifferibilità, l'amministrazione ne dà comunicazione al controinteressato e provvede a trasmettere al richiedente i dati o i documenti richiesti non prima di quindici giorni dalla ricezione della stessa comunicazione da parte del controinteressato. Il rifiuto, il differimento e la limitazione dell'accesso devono essere motivati con riferimento ai casi e ai limiti stabiliti dall'articolo 5-bis. Il responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza può chiedere agli uffici della relativa amministrazione informazioni sull'esito delle istanze. 7. Nei casi di diniego totale o parziale dell'accesso o di mancata risposta entro il termine indicato al comma 6, il richiedente può presentare richiesta di riesame al responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza, di cui all'articolo 43, che decide con provvedimento motivato, entro il termine di venti giorni. Se l'accesso è stato negato o differito a tutela degli interessi di cui all'articolo 5-bis, comma 2, lettera a), il suddetto responsabile provvede sentito il Garante per la protezione dei dati personali, il quale si pronuncia entro il termine di dieci giorni dalla richiesta. A decorrere dalla comunicazione al Garante, il termine per l'adozione del provvedimento da parte del responsabile è sospeso, fino alla ricezione del parere del Garante e comunque per un periodo non superiore ai predetti dieci giorni. Avverso la decisione dell'amministrazione competente o, in caso di richiesta di riesame, avverso quella del responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza, il richiedente può proporre ricorso al Tribunale amministrativo regionale ai sensi dell'articolo 116 del Codice del processo amministrativo di cui al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104. 8. Qualora si tratti di atti delle amministrazioni delle regioni o degli enti locali, il richiedente può altresì presentare ricorso al difensore civico competente per ambito territoriale, ove costituito. Qualora tale organo non sia stato istituito, la competenza è attribuita al difensore civico competente per l'ambito territoriale immediatamente superiore. Il ricorso va altresì notificato all'amministrazione interessata. Il difensore civico si pronuncia entro trenta giorni dalla presentazione del ricorso. Se il difensore civico ritiene illegittimo il diniego o il differimento, ne informa il richiedente e lo comunica all'amministrazione competente. Se questa non conferma il diniego o il differimento entro trenta giorni dal ricevimento della comunicazione del difensore civico, l'accesso è consentito. Qualora il richiedente l'accesso si sia rivolto al difensore civico, il termine di cui all'articolo 116, comma 1, del Codice del processo amministrativo decorre dalla data di ricevimento, da parte del richiedente, dell'esito della sua istanza al difensore civico. Se l'accesso è stato negato o differito a tutela degli interessi di cui all'articolo 5-bis, comma 2, lettera a), il difensore civico provvede sentito il Garante per la protezione dei dati personali, il quale si pronuncia entro il termine di dieci giorni dalla richiesta. A decorrere dalla comunicazione al Garante, il termine per la pronuncia del difensore è sospeso, fino alla ricezione del parere del Garante e comunque per un periodo non superiore ai predetti dieci giorni. 9. Nei casi di accoglimento della richiesta di accesso, il controinteressato può presentare richiesta di riesame ai sensi del comma 7 e presentare ricorso al difensore civico ai sensi del comma 8. 10. Nel caso in cui la richiesta di accesso civico riguardi dati, informazioni o documenti oggetto di pubblicazione obbligatoria ai sensi del presente decreto, il responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza ha l'obbligo di effettuare la segnalazione di cui all'articolo 43, comma 5. 11. Restano fermi gli obblighi di pubblicazione previsti dal Capo II, nonché le diverse forme di accesso degli interessati previste dal Capo V della legge 7 agosto 1990, n. 241.

[10]  Sul punto cfr. anche: Linee guida ANAC n. 3, recanti «Nomina, ruolo e compiti del responsabile unico del   procedimento per l’affidamento di appalti e concessioni», approvate dal Consiglio dell’Autorità con deliberazione n. 1096 del 26 ottobre 2016 aggiornate al d.lgs. 56 del 19/4/2017 con deliberazione del Consiglio n. 1007 dell’11 ottobre 2017 reperibili al link del.1007.2017.det.linee.guida.n.3.2017agg.pdf (anticorruzione.it)

[11] Cfr. F. Caringella “Manuale dei contratti pubblici – Principi e applicazioni” – Ed. Dike Giuridica pagg. 380 e ss: “Il responsabile del procedimento va nominato per ogni singola procedura ed è unico per tutte le fasi della procedura di affidamento ed esecuzione di un dato contratto. […] nel caso di suddivisione della prestazione in lotti, funzionali o prestazionali, se la gare è unica per la pluralità di lotti, si deve ritenere che il RUP sia unico. Se invece sono previste gare distinte, ogni gara è una procedura e ha un suo RUP, anche se vi può essere coincidenza soggettiva nella stessa persona fisica. […] Nel caso di ricorso a centrale di committenza si ha invece un RUP nominato dalla stazione appaltante che se ne avvale e un RUP nominato dalla centrale di committenza”;

[12] Sul punto cfr. F. Caringella in “Manuale dei contratti pubblici – principi e applicazioni” Ed. Dike Editrice, pag. 379, con riguardo al comma 8 conclusivo dell’articolo 30 del d. lgs. n. 50/2016 rubricato Principi per l'aggiudicazione e l'esecuzione di appalti e concessioni il quale recita che “Per quanto non espressamente previsto nel presente codice e negli atti attuativi, alle procedure di affidamento e alle altre attività amministrative in materia di contratti pubblici nonché di forme di coinvolgimento degli enti del Terzo settore previste dal titolo VII del decreto legislativo 3 luglio 2017, n. 117 si applicano le disposizioni di cui alla legge 7 agosto 1990, n. 241, alla stipula del contratto e alla fase di esecuzione si applicano le disposizioni del codice civile” lo ha definito “del tutto pleonastico [proprio laddove] prevede la residuale applicabilità delle disposizioni di cui alla legge n. 241/1990 per le procedure di affidamento e per le altre attività amministrative in materia di contratti pubblici, e delle disposizioni del codice civile per la stipulazione del contratto e per la fase di esecuzione: non consta invero che sia mai insorto alcun dubbio al riguardo (cfr. ad es. Cons. Stato, sez. V, 22 maggio 2015 n. 2562)”;

[13] cfr. paragrafo 9.1. della deliberazione ANAC n. 1007 del 11 ottobre 2017 dove si legge che “Le funzioni di RUP, progettista e direttore dei lavori non possono coincidere nel caso di lavori complessi o di particolare rilevanza sotto il profilo architettonico, ambientale, storico-artistico e conservativo, oltre che tecnologico, nonché nel caso di progetti integrali ovvero di interventi di importo superiore a 1.500.000 di euro. Per gli appalti di importo inferiore a 1.000.000 di euro si applicano le disposizioni di cui all’articolo 26, comma 6, lett. d) del Codice. Restano fermi il disposto dell’articolo 26, comma 7, del codice, e l’incompatibilità tra lo svolgimento dell’attività di validazione e lo svolgimento, per il medesimo intervento, dell’attività di progettazione.”;