L’inesistenza di un tertium genus tra segnaletica e pubblicità stradale

L’inesistenza di un tertium genus tra segnaletica e pubblicità stradale

Abstract: si analizza il fenomeno del c.d. “arredo urbano comunicativo” per sostenere l’inesistenza di un tertium genus tra segnaletica stradale e pubblicità fondato sul presupposto che l’assenza di un contenuto commerciale sia tale da sottrarre il messaggio alle regole del codice della strada. La disciplina sulla pubblicità stradale è costruita non sulla natura commerciale del messaggio, bensì sulla sua idoneità a captare l’attenzione dell’utenza stradale e ad incidere sulla sicurezza della circolazione. Ne consegue che ogni messaggio rivolto agli utenti della strada che non sia riconducibile alla segnaletica tipizzata ricade nel regime vincolistico della pubblicità stradale.

Gli elementi dell’infrastruttura stradale, a cominciare dalle rotatorie, vengono spesso utilizzati ai fini del c.d. arredo urbano comunicativo, con installazioni contenenti messaggi istituzionali o simbolici aventi lo scopo e l’effetto di attrarre l’attenzione degli utenti della strada.

Questa forma di “comunicazione istituzionale” la si vorrebbe collocare in una zona intermedia tra segnaletica e pubblicità sul presupposto che l’assenza di un contenuto promozionale o commerciale sia tale da sottrarla alle regole del codice della strada.

Sennonché, la disciplina della comunicazione percepibile dall’utenza stradale non è costruita attorno alla natura commerciale del messaggio, bensì in relazione agli effetti che la presenza del messaggio stesso può produrre sulla sicurezza della circolazione.

Il sistema del codice della strada, quanto ai messaggi rivolti all’utenza stradale, è governato da una logica binaria: tutto ciò che non rientra nel sistema chiuso della segnaletica stradale è assoggettato al regime vincolistico stabilito per la pubblicità.

IL MESSAGGIO DIRETTO ALL’UTENTE DELLA STRADA TRA SEGNALETICA STRADALE E PUBBLICITA’

La segnaletica stradale è tecnicamente un messaggio che per definizione e funzione è rivolto agli utenti della strada.

Un messaggio rivolto agli utenti della strada è anche quello della pubblicità realizzata con impianti che vengano collocati lungo o in vista delle strade.

Per la prima, la segnaletica stradale, il codice fissa un regime chiuso ed uniforme: è «vietato apporre su un segnale di qualsiasi gruppo, nonché sul retro dello stesso e sul suo sostegno, tutto ciò che non è previsto dal regolamento» [art. 38, comma 8, CDS]; «il regolamento stabilisce forme, dimensioni, colori e simboli dei segnali stradali verticali e le loro modalità di impiego e di apposizione» [art. 39, comma 2, CDS]; «Sono vietati la fabbricazione e l’impiego di segnaletica stradale non prevista o non conforme a quella del presente codice, dal regolamento o dai decreti e direttive ministeriali, nonché la collocazione dei segnali e dei mezzi segnaletici in modo diverso da quello prescritto» [art. 45, comma 1, CDS].  «I segnali stradali verticali (...), ai sensi dell’articolo 39 del codice, devono avere, nella parte anteriore visibile dagli utenti, forma, dimensioni, colori e caratteristiche conformi alle norme del presente regolamento e alle relative figure e tabelle allegate che ne fanno parte integrante» [art.77, comma 1, Reg. CDS]; «è vietato l’uso di segnali diversi da quelli previsti nel presente regolamento, salvo quanto esplicitamente consentito negli articoli successivi, ovvero autorizzato dal Ministero» delle Infrastrutture e dei Trasporti [art.77,  comma 5, Reg. CDS].

Per la seconda, la pubblicità sulle strade, è stabilito un sistema vincolistico operante sia sul piano del regime amministrativo [necessità di preventiva autorizzazione, oggi SCIA a seguito dell’entrata in vigore dell’articolo 5, comma 2, decreto-legge 19/02/2026, n.19, convertito dalla legge 20/04/2026, n.50], sia sul piano dei limiti e delle condizioni di installazione, venendo in rilievo innanzitutto divieti e distanze quali limiti stabiliti direttamente dall’articolo 23 del codice per talune fattispecie [come quella sulle isole di traffico delle intersezioni canalizzate] e dal Regolamento di esecuzione e di attuazione del CDS [v., in particolare, gli articoli da 47 a 52] in virtù di rinvio disposto dal comma 6 del medesimo articolo 23 CDS.

Ci troviamo quindi in presenza di un sistema normativo chiuso e tipizzato dove non c’è spazio per considerazioni di tertium genus basate sulla natura [commerciale o meno] del messaggio: dovrà considerarsi “mezzo pubblicitario” ai fini dell'applicazione del codice della strada tutto ciò che, collocato con finalità di captazione dell’attenzione, contenga un messaggio percepibile dagli utenti della strada che non sia riconducibile alla categoria dei segnali stradali.

Che senso avrebbe, altrimenti, stabilire un sistema chiuso di segnaletica stradale e un regime vincolato di pubblicità stradale se poi venisse consentita la bizzarria di introdurre a piacimento messaggi comunque rivolti e percepibili dagli utenti della strada?  Del resto, anche sul piano logico, l'utente della strada potrebbe determinare la natura del messaggio solo dopo averlo letto e interpretato, ma è precisamente tale processo di lettura e interpretazione che il legislatore ha preso in considerazione per fissare i limiti e i divieti di cui si tratta.

Non sembra quindi possibile sostenere l’esistenza di un tertium genus di messaggi tra segnaletica stradale e pubblicità perché ciò è escluso dalla disciplina “chiusa” della segnaletica stradale e dalla formulazione “ampia” dell’articolo 23, comma 1, CDS e dell’art.47, comma 8, Reg. CDS sui mezzi pubblicitari. D’altra parte, questo tertium genus di messaggi risulterebbe del tutto privo di disciplina, sì che ad esso si dovrebbero comunque applicare le regole di cui all’articolo 23 CDS ed agli articoli 47 e ss. Reg. CDS per identità di ratio. Ciò è dimostrato anche dalla speciale disciplina sui cosiddetti “cartelli di valorizzazione e promozione del territorio” lungo e in vista degli itinerari internazionali, delle autostrade e delle strade extraurbane principali per come disciplinati dal comma 7 dell’articolo 23 CDS e dal Decreto Ministeriale di attuazione del 23/05/2012 recante “Condizioni e limiti entro i quali, lungo ed all'interno degli itinerari internazionali, delle autostrade, delle strade extraurbane principali e relativi accessi, sono consentiti cartelli di valorizzazione e promozione del territorio indicanti siti di interesse turistico e culturale”.

Ne consegue che tutto ciò che non è segnaletica stradale va ricondotto, o direttamente [valorizzando gli aspetti aperti della normativa] o comunque analogicamente [valorizzando l’identità di ratio], al regime fissato per la pubblicità sulle strade, sì che le installazioni contenenti messaggi istituzionali o simbolici aventi lo scopo e l’effetto di attrarre l’attenzione degli utenti della strada sono ammissibili alle stesse condizioni in cui si possono ammettere le installazioni contenenti messaggi pubblicitari in senso stretto e sono vietate laddove per quest’ultime viga un divieto.

IN PARTICOLARE: I TRE PERIODI DEL COMMA 1 DELL’ARTICOLO 23 CDS

L’articolo 23 del codice della strada, pur rubricato “Pubblicità sulle strade e sui veicoli”, non contiene norme sul commercio, ma disposizioni che guardano alla sicurezza stradale. E «la sicurezza delle persone, nella circolazione stradale, rientra tra le finalità primarie di ordine sociale ed economico perseguite dallo Stato» [articolo 1 CDS].

Il comma 1 dell’articolo 23 vieta l’installazione di mezzi idonei a trasmettere messaggi percepibili dagli utenti della strada quando questi possano determinare distrazione o interferenza con la guida, a prescindere dalla natura commerciale del loro contenuto: la formulazione dell'articolo 23 del CDS «indica chiaramente l'intento perseguito dal legislatore, che è quello di prevenire la collocazione sugli spazi destinati alla circolazione veicolare, così come sugli spazi a questi adiacenti, di fonti di captazione o disturbo dell'attenzione dei conducenti e di consequenziale sviamento della stessa dall'unica ed essenziale funzione al momento commessale, che è quella della guida del veicolo» [Consiglio di Stato, Sez.VI, 29/11/2012, n.6044, in Foro Amm. CDS 2012, 11, 3026]. Il legislatore mira a regolare la pubblicità sulle strade per evitare la collocazione di elementi che possano disturbare i conducenti e farli allontanare dalla guida sicura [Consiglio di Stato, Sez. VII, 19/11/2024, Sez. VII, 19/11/2024, n.9252: «Orbene, in conformità alla giurisprudenza espressasi in argomento (cfr., ex multis, Cass. civ., Sez. II, 19 ottobre 2022, n. 30866; id., 7 novembre 2017, n. 26346; id. 26 luglio 2017, n. 18565; C.d.S., Sez. II, 24 giugno 2020, n. 4054; id., Sez. VI, 29 novembre 2012, n. 6044), il T.A.R. ha correttamente individuato la ratio del citato art. 23 (…) nella tutela dell'interesse pubblico alla sicurezza della circolazione veicolare anche per la tutela della pubblica incolumità. Ed invero (…) "l'intento perseguito dal legislatore nel disciplinare la pubblicità sulle strade è quello di prevenire la collocazione sugli spazi destinati alla circolazione veicolare, così come su quelli adiacenti, di fonti di captazione o disturbo dell'attenzione dei conducenti e di consequenziale sviamento dalla guida del veicolo (cfr. Corte di Cassazione Civile, Sezione II, sentenza n. 4683 del 2009)" (C.d.S. Sez. V, 6 ottobre 2023, n. 8716)»].

Ai fini dell’articolo 23 CDS, quindi, rileva non il fine economico del contenuto, bensì l’idoneità del mezzo a captare l’attenzione dell’utenza stradale mediante un contenuto visivo suscettibile di lettura, interpretazione o elaborazione cognitiva.

La disposizione di cui al comma 1 dell’articolo 23 si compone di tre periodi.

Con i primi due si fissano i principi guida dell’attività amministrativa [e relativa discrezionalità tecnica] connessa al rilascio delle autorizzazioni ed oggi al controllo sulla SCIA: «Lungo le strade o in vista di esse è vietato collocare insegne, cartelli, manifesti, impianti di pubblicità o propaganda, segni orizzontali reclamistici, sorgenti luminose, visibili dai veicoli transitanti sulle strade, che per dimensioni, forma, colori, disegno e ubicazione possono ingenerare confusione con la segnaletica stradale, ovvero possono renderne difficile la comprensione o ridurne la visibilità o l'efficacia, ovvero arrecare disturbo visivo agli utenti della strada o distrarne l'attenzione con conseguente pericolo per la sicurezza della circolazione; in ogni caso, detti impianti non devono costituire ostacolo o, comunque, impedimento alla circolazione delle persone invalide. Sono, altresì, vietati i cartelli e gli altri mezzi pubblicitari rifrangenti, nonché le sorgenti e le pubblicità luminose che possono produrre abbagliamento».

In tali casi, la discrezionalità tecnica dell’Ente proprietario della strada che si esercitava nel regime autorizzativo, continuerà ad esercitarsi in regime di SCIA introdotto dall’articolo 5, comma 2, decreto-legge 19/02/2026, n.19, convertito dalla legge 20/04/2026, n.50, «fermo restando il rispetto dei requisiti di cui all'articolo 23, comma 1, del predetto codice di cui al decreto legislativo n. 285 del 1992, nonché dei requisiti e criteri previsti dal regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 16 dicembre 1992, n. 495, e dai regolamenti comunali o dell'ente proprietario della strada».

In regime di SCIA l’asseverazione del tecnico abilitato ha valore certificativo per i soli requisiti oggettivi e misurabili [distanze, dimensioni, etc.], mentre per le valutazioni richieste dall'articolo 23, comma 1, su aspetti quali il disturbo visivo o la distrazione per l'utente della strada, resta ferma la discrezionalità tecnica dell'Ente proprietario della strada, che ha quindi il potere di inibire l'attività qualora, pur nell’osservanza delle distanze regolamentari, ravvisi in concreto che la specifica installazione sia incompatibile con la sicurezza della circolazione.

Il terzo periodo del primo comma dell’articolo 23, invece, non si limita a stabilire un principio, ma pone direttamente un divieto: «Sulle isole di traffico delle intersezioni canalizzate è vietata la posa di qualunque installazione diversa dalla prescritta segnaletica». Questo divieto è stato ribadito anche dal legislatore del 2026 che ha introdotto la SCIA con l’«eccezione delle isole di traffico delle intersezioni canalizzate, ove è vietata la posa di qualunque installazione diversa dalla prescritta segnaletica».

Il divieto di installazioni diverse dalla segnaletica stradale nelle isole di traffico delle intersezioni canalizzate rende incompatibile qualunque installazione avente lo scopo e l'effetto di comunicare un messaggio percepibile dagli utenti della strada. E anche le scritte di carattere artistico, simbolico o istituzionale, ove percepibili durante la marcia, ricadono nel perimetro applicativo della disciplina posta a tutela della sicurezza della circolazione, non essendo configurabili aree sottratte all'applicazione della norma di cui trattasi.

L’unica eccezione ammessa è quella introdotta dal legislatore nel 2021 con il comma 7-bis dell’articolo 23 CDS quale disposizione di stretta interpretazione [art.14 Preleggi]: «In deroga al divieto di cui al comma 1, terzo periodo, al centro delle rotatorie nelle quali vi è un’area verde, la cui manutenzione è affidata a titolo gratuito a società private o ad altri enti, è consentita l’installazione di un cartello indicante il nome dell’impresa o ente affidatari del servizio di manutenzione del verde, fissato al suolo e di dimensioni non superiori a 40 cm per lato». 

I DIVIETI E LE DISTANZE DI CUI ALL’ARTICOLO 51 DEL REGOLAMENTO DI ESECUZIONE E DI ATTUAZIONE DEL CDS

L’articolo 51, comma 3, lettera b), del Regolamento di esecuzione e di attuazione del CDS fissa il divieto di collocare mezzi pubblicitari «in corrispondenza delle intersezioni» [divieto che vale sia fuori sia dentro i centri abitati in virtù del richiamo operato dal comma 4 del medesimo articolo], con l’unica eccezione sopra richiamata, introdotta dal legislatore nel 2021, per le rotatorie con area verde [comma 7-bis articolo 23 CDS]. D’altra parte, il Regolamento di esecuzione e di attuazione del CDS non solo fissa il divieto di installazione in corrispondenza delle intersezioni, ma [con i commi 2 e 4] stabilisce altresì le distanze minime che devono essere osservate quando tali mezzi pubblicitari si vadano a collocare in prossimità delle stesse.

In generale, le distanze di cui al comma 2 dell’articolo 51 del Regolamento si riferiscono alle strade extraurbane con limite di velocità superiore a 50 Km/h, mentre quelle di cui al comma 4 si riferiscono alle strade extraurbane con limite di velocità non superiore 50 Km/h ed alle strade urbane. Il comma 3 tratta dei divieti sulle strade extraurbane, che valgono però anche per i centri abitati per espresso richiamo contenuto al comma 4.

Le installazioni contenenti messaggi istituzionali o simbolici aventi lo scopo e l’effetto di attrarre l’attenzione degli utenti della strada sono ammissibili alle stesse condizioni in cui si possono ammettere le installazioni contenenti messaggi pubblicitari in senso stretto e sono vietate laddove per quest’ultime viga un divieto.

LA VIOLAZIONE AMMINISTRATIVA DI CUI ALL’ARTICOLO 23, COMMA 11, CDS PUO’ ESSERE COMMESSA DA «CHIUNQUE».

D’altra parte, la violazione amministrativa di cui all’articolo 23, comma 11, CDS può essere commessa da «chiunque», quindi anche dalla persona fisica riconducibile all’Ente proprietario della strada cui possa imputarsi la collocazione di un impianto in contrasto con le regole sopra richiamate: «Chiunque viola le disposizioni del presente articolo e quelle del regolamento è soggetto alla sanzione amministrativa del pagamento di una somma da € 430 a € 1.731».

In virtù del comma 13, «Gli enti proprietari, per le strade di rispettiva competenza, assicurano il rispetto delle disposizioni del presente articolo. Per il raggiungimento di tale fine l'ufficio o comando da cui dipende l'agente accertatore, che ha redatto il verbale di contestazione delle violazioni di cui ai commi 11 e 12, trasmette copia dello stesso al competente ente proprietario della strada».

In virtù del comma 13-quater, «Nel caso in cui l'installazione dei cartelli, delle insegne di esercizio o di altri mezzi pubblicitari sia realizzata su suolo demaniale ovvero rientrante nel patrimonio degli enti proprietari delle strade, o nel caso in cui la loro ubicazione lungo le strade e le fasce di pertinenza costituisca pericolo per la circolazione, in quanto in contrasto con le disposizioni contenute nel regolamento, l'ente proprietario esegue senza indugio la rimozione del mezzo pubblicitario».