Art. 3 - Avviso orale
1. Il questore nella cui provincia la persona dimora può avvisare oralmente i soggetti di cui all’articolo 1 che esistono indizi a loro carico, indicando i motivi che li giustificano.
2. Il questore invita la persona a tenere una condotta conforme alla legge e redige il processo verbale dell’avviso al solo fine di dare allo stesso data certa.
3. La persona alla quale è stato fatto l’avviso può in qualsiasi momento chiederne la revoca al questore che provvede nei sessanta giorni successivi. Decorso detto termine senza che il questore abbia provveduto, la richiesta si intende accettata. Entro sessanta giorni dalla comunicazione del provvedimento di rigetto è ammesso ricorso gerarchico al prefetto.
4. Con l’avviso orale il questore, quando ricorrono le condizioni di cui al comma 3, può imporre alle persone che risultino definitivamente condannate per delitti non colposi il divieto di possedere o utilizzare, in tutto o in parte, qualsiasi apparato di comunicazione radiotrasmittente, radar e visori notturni, indumenti e accessori per la protezione balistica individuale, mezzi di trasporto blindati o modificati al fine di aumentarne la potenza o la capacità offensiva, ovvero comunque predisposti al fine di sottrarsi ai controlli di polizia, armi a modesta capacità offensiva, riproduzioni di armi di qualsiasi tipo, compresi i giocattoli riproducenti armi, altre armi o strumenti, in libera vendita, in grado di nebulizzare liquidi o miscele irritanti non idonei ad arrecare offesa alle persone, prodotti pirotecnici di qualsiasi tipo, nonché sostanze infiammabili e altri mezzi comunque idonei a provocare lo sprigionarsi delle fiamme, nonché programmi informatici ed altri strumenti di cifratura o crittazione di conversazioni e messaggi.
5. Il questore può, altresì, imporre il divieto di cui al comma 4 ai soggetti sottoposti alla misura della sorveglianza speciale, quando la persona risulti definitivamente condannata per delitto non colposo.
6. Il divieto di cui ai commi 4 e 5 è opponibile davanti al tribunale in composizione monocratica.
Rassegna di giurisprudenza
Infondatezza della questione di legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 4, per violazione degli artt. 13, 15 e 117, primo comma, Cost., in relazione all’art. 2 del Protocollo n. 4 alla CEDU
È manifestamente infondata l’eccezione di legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 4, in quanto non sussiste violazione della riserva di giurisdizione garantita dall’art. 13 Cost., dal momento che il controllo giurisdizionale sul provvedimento amministrativo del Questore è garantito dal comma 6 dello stesso art. 3, sia pure mediante opposizione esercitabile dal destinatario dei divieti imposti in applicazione del precedente comma 4 dello stesso articolo.
L’art. 3, comma 4 non è contrario ai precetti contenuti nell’art. 15 Cost.; la sentenza della Grande Camera della Corte EDU pronunciata il 23 febbraio 2017 nel caso de Tommaso contro Italia è eccentrica rispetto al caso di specie, non investendo tale pronuncia il divieto specifico, contenuto nell’avviso orale emesso in applicazione dell’art. 3, comma 1, di possedere o utilizzare in tutto o in parte qualsiasi apparato di comunicazione radiotrasmittente sancito dall’art. 3, comma 4.
Il provvedimento amministrativo contenente il divieto in discussione può essere infatti incidentalmente disapplicato dal giudice chiamato ad accertare la sussistenza del delitto previsto dall’art. 76, comma 2, tutte le volte in cui l’atto non indichi le ragioni che hanno determinato l’emissione del divieto medesimo (Sez. 1, 43846/2019).
Natura giuridica dell’avviso orale
L’avviso orale non accompagnato dalle ulteriori prescrizioni (previste dalla legge solo come eventuali a discrezione dell’autorità di pubblica sicurezza) non può essere considerato di per sé una “misura di prevenzione” bensì un antecedente necessario dell’applicazione delle misure di prevenzione propriamente dette e non dà luogo, quindi, all’applicazione dell’art. 120 del Codice della Strada (Cons. Stato, Sez. 3, 722/2014).
Derogabilità dell’obbligo di comunicazione dell’avvio del procedimento amministrativo
L’avviso orale, in quanto atto avente natura ed efficacia monitoria, non richiede la previa comunicazione di inizio del procedimento sancita dall’art. 7 L. 241/1990. L’avviso non comporta infatti l’applicazione definitiva di una misura di prevenzione ma consiste nel monito a tenere, per l’avvenire, una condotta conforme a legge.
Il presupposto giuridico dell’avviso orale è costituito dalla condotta del destinatario del provvedimento tale da far ritenere che lo stesso, ove non modifichi il proprio comportamento, possa evidenziare ulteriori e più gravi condotte pericolose, ovvero commettere reati. Ne consegue che l’intervento dell’autorità di pubblica sicurezza, consistente nell’invito a cambiare condotta, debba essere considerato urgente nell’accezione di cui all’art. 7 citato (TAR Calabria, Sez. 1, 1427/2014, TAR Piemonte, Sez. 1, 790/2015, TAR Campania, Napoli, Sez, 5, 1045/2015).
Verbalizzazione dell’avviso orale
L’avviso orale è ricompreso tra le misure adottate dal Questore, con redazione di processo verbale al solo fine della data che dovrà servire per il computo del triennio per la richiesta delle altre misure da adottare dal giudice ordinario. L’art. 4 puntualizza infatti che trattasi di misura di prevenzione personale applicata dal Questore, ponendosi come un provvedimento amministrativo orale che diviene in concreto “scritto”, per la doverosa verbalizzazione (TAR Abruzzo, Sez. 1, 498/2011). Al riguardo, merita rilevare che l’avviso orale è legittimamente verbalizzato dall’autorità di pubblica sicurezza per conferire data certa all’ammonimento (TAR Calabria, Sez. 1, 1427/2014).
Motivazione dell’avviso orale, libertà di utilizzazione degli elementi di fatto provenienti dai procedimenti penali e standard probatorio
Il decreto di ammonimento per atti persecutori (stalking) emesso dal Questore non richiede l’acquisizione di prove tali da poter resistere nel giudizio penale, essendo invece sufficiente che siano assunti nel procedimento elementi che consentano nell’Autorità emanante il formarsi del convincimento sulla fondatezza dell’istanza (Cons. Stato, Sez. 5, 2599/2015).
L’avviso orale rientra nell’ambito di una valutazione discrezionale di competenza dell’autorità di polizia, sindacabile soltanto sotto il profilo della sussistenza dei presupposti, nonché della sufficienza, logicità e congruità della motivazione (TRGA Trentino Alto Adige, Trento, Sez. unica, 244/2012). Il provvedimento in oggetto, di natura discrezionale, per consolidato orientamento giurisprudenziale, si fonda e si giustifica sul mero dubbio che un soggetto possa commettere reati contro la sicurezza e la tranquillità pubblica.
Le finalità preventive che lo caratterizzano richiedono, per natura, che esse siano adottate prima che si verifichino determinati accadimenti, quando in ordine al futuro comportamento del destinatario della misura di sicurezza possono essere formulate solo delle prognosi su base probabilistica. Di conseguenza, il fatto che la pericolosità sociale in seguito risulti in concreto insussistente o comunque venga meno non determina l’illegittimità del precedente avviso, ma ne giustifica semmai la revoca.
Medesimo discorso deve essere svolto nel rapporto tra procedimento o processo penale e la misura in questione, non presupponendo, l’avviso, l’esistenza di un reato, ma un giudizio di pericolosità sociale fondato su elementi circostanziati (TAR Calabria, Sez. 1, 1427/2014).
Secondo la giurisprudenza amministrativa, l’avviso orale consiste nell’avvertimento della sussistenza di sospetti a carico di una persona, per la quale si profilano “elementi di fatto” che facciano ritenere l’appartenenza a una delle categorie previste dalla legge e ha l’effetto di consentire la proposta all’AG, entro tre anni, di applicazione delle misure di prevenzione. Il giudizio sulla pericolosità sociale del soggetto avvisato non richiede, pertanto, la sussistenza di prove compiute sulla commissione di reati, essendo sufficienti anche meri sospetti su elementi di fatto tali da indurre l’autorità di polizia a ritenere sussistenti le condizioni di pericolosità sociale che possono dar luogo, da parte del giudice, all’applicazione delle misure di prevenzione.
In definitiva, è legittimo procedere all’avviso orale anche in assenza di addebiti specifici, purché emerga una situazione rivelatrice di personalità incline a comportamenti asociali o antisociali (Cons. Stato, Sez. 6, 3548/2007; TAR Campania, Napoli, Sez. 5, 1863/2008; essendo sufficienti anche meri sospetti su elementi di fatto tali da indurre l’autorità di polizia a ritenere sussistenti le condizioni di pericolosità sociale che possono dar luogo, da parte del giudice, all’applicazione delle misure di prevenzione, Cons. Stato, Sez. 6, 7581/2005).
I presupposti per l’adozione dell’avviso orale non esigono la sussistenza di prove sulla commissione di reati, essendo sufficienti anche i soli sospetti che, secondo “regole di ragionevolezza ed in base ad una valutazione ampiamente discrezionale, inducano l’autorità di polizia a ritenere sussistenti quelle condizioni di pericolosità per la sicurezza e la tranquillità pubbliche della persona avvisata che possano eventualmente dar luogo, in seguito, all’applicazione di una misura di prevenzione” (TAR Emilia Romagna, Parma, Sez. 1, 57/2008) (riassunzione compiuta da TAR Calabria, Sez. 1, 1427/2014).
Secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, il giudizio sulla pericolosità sociale del soggetto avvisato non richiede la sussistenza di prove compiute sulla commissione di reati, essendo sufficienti anche mere supposizioni sulla base di circostanze fattuali tali da indurre l’Autorità di polizia a ritenere sussistenti le condizioni di pericolosità sociale che possono dar luogo all’applicazione giudiziale delle misure di prevenzione.
Ne consegue che è legittimo procedere all’avviso orale anche in assenza di addebiti specifici, purché emerga una situazione nel suo complesso rivelatrice di personalità incline a comportamenti antisociali che ne fanno ragionevolmente ascrivere l’appartenenza ad una delle categorie di cui all’art. 1 (Cons. Stato, Sez. 1, 1206/2011 e 2468/2011). L’applicazione delle misure di prevenzione supera, quindi, le premesse della pericolosità sociale di natura squisitamente penalistica, poiché prescinde dall’esistenza, o dalla commissione, di un reato, e fonda, invece, la sua ratio su una accezione di pericolosità intesa come probabilità che vengano commessi dei reati (TAR Piemonte, Sez. 1, 790/2015).
Divieto di uso di apparati di comunicazione. Obbligo di motivazione
In tema di misure di prevenzione nei confronti di persone socialmente pericolose deve ritenersi che il telefono cellulare rientri nella nozione di apparato di comunicazione radiotrasmittente di cui il questore, ai sensi dell’art. 4 L. 1423/1965, può imporre con l’avviso orale il divieto di utilizzare a persone che risultino condannate per delitti non colposi (Sez. F, 38514/2009).
Il divieto in questione deve essere tuttavia motivato, non solo per il generale obbligo di motivazione dei provvedimenti amministrativi che impongono limiti ai diritti soggettivi, ma anche perché l’art. 4 citato non prevede come conseguenza obbligata dell’avviso orale nei confronti di determinati soggetti il divieto di possedere o utilizzare qualsiasi apparato di comunicazione radiotrasmittente, ma dà al questore la possibilità di imporre il suddetto divieto, ovviamente in considerazione della personalità dell’avvisato e del possibile uso da parte di questi degli apparati in questione.
Ne consegue che il giudice ha il dovere di disapplicare il provvedimento privo di motivazione (Sez. 1, 28796/2014).
L’avviso orale non è più precondizione della misura della sorveglianza speciale di pubblica sicurezza per i soggetti indicati dall’art. 1, comma 1, lettera c)
L’art. 120 comma 1 lett. b) ha stabilito l’abrogazione della L. 1423/1956. La disciplina attualmente prevede un doppio regime di misure di prevenzione personali: quelle personali (foglio di via obbligatorio e l’avviso orale) imposte dal Questore (artt. 1 e 3) e quelle applicate dall’AG (artt. 4 – 6) consistenti nella misura di prevenzione della sorveglianza speciale di pubblica sicurezza.
Per l’applicazione di tale ultima misura ai soggetti di cui all’art. 1 comma 1 lett. c) non è più prevista la precondizione dell’avviso orale, così come era stabilito nella disciplina previgente risultante dalla L. 1423/1956, oggi non più applicabile (Sez. 2, 28965/2017).
Linee guida, circolari e prassi
Direzione Centrale Anticrimine della Polizia di Stato: "Linee guida aggiornate al decreto legge 14 giugno 2019 n. 53, convertito con modificazioni dalla legge 8 agosto 2019 n. 77, e alla legge 19 luglio 2019 n. 69", reperibili a questo link: https://sistemapenale.it/pdf_contenuti/1596050216_linee-guida-misure-di-prevenzione-personali-polizia-di-stato-servizio-centrale-anticrimine-luglio-2020.pdf