Diritto di asilo - Cenni sulla disciplina normativa in alcuni Stati europei

02 Giugno 2010

I PREMESSA

Fino al 1985 le richieste di asilo politico in Europa non erano superiori a ca. 160.000 all’anno. Questa situazione ha subito un repentino mutamento all’inizio degli anni Novanta quando il numero dei richiedenti (provenienti soprattutto dalla Yugoslavia) si è quadruplicato. Nei primi anni del ventunesimo secolo si è registrato nuovamente un aumento del numero di coloro che hanno chiesto asilo in Europa; si è trattato di persone provenienti, per la maggior parte, dall’Afganistan, Irak, Iran e dalla Turchia.

Profugo, ai sensi dell’art. 1 della Convenzione di Ginevra (relativa allo status giuridico dei profughi) del 28.7.1951, è la persona che, a causa di un fondato timore di essere perseguitata per motivi di razza, religione, nazionalità od opinione politica, si trova al di fuori del territorio dello Stato di cui è cittadino e che non può richiedere protezione da parte di tale Stato; a queste persone sono equiparati gli apolidi che non si trovano più nello Stato, nel quale erano residenti e che non possono o non vogliono farvi ritorno per il timore fondato di essere sottoposti a persecuzione per motivi razziali, di religione, nazionalità o per il loro credo politico.

La Convenzione di Ginevra del 28.7.1951, entrata in vigore il 22.4.1954, è stata integrata per effetto del Protocollo addizionale del gennaio 1967, entrato in vigore il 4.10.1967. Hanno aderito alla suddetta Convenzione ca. 150 Stati e nella stessa sono sanciti i diritti dei profughi ad essi spettanti negli Stati che hanno ratificato la Convenzione. Il Protocollo addizionale del 1967 ha ridotto la possibilità, da parte degli Stati aderenti, di formulare riserve con riferimento a singoli articoli della Convenzione.

II UNIONE EUROPEA

Il problema dei profughi non poteva essere ignorato dagli Stati aderenti all’U.E. Nell’intento di dare risposte adeguate e concrete, è stato concluso l’Accordo di Dublino I (il 15.6.1990, entrato in vigore l’1.9.1997), poi sostituito dall’Accordo di Dublino II, entrato in vigore l’1.3.2003 (a quest’ultimo accordo hanno aderito pure Stati non facenti parte dell’U.E., come la Svizzera e l’Islanda). Con questi accordi internazionali, è stata determinata la competenza dello Stato membro dell’U.E. (e degli altri Stati aderenti) ad esaminare la richiesta di asilo presentata in uno degli Stati ed il diritto del richiedente ad un procedimento di asilo. Nel contempo si è voluto evitare che il profugo possa proporre richieste di asilo in più di uno Stato aderente all’Accordo di Dublino (a tal fine è stato istituito l`EURODAC, un archivio (al quale hanno accesso tutti gli Stati aderenti all’Accordo di Dublino) contenente le impronte digitali di tutti i richiedenti di asilo). Nell’Accordo di Dublino è stata sancita la regola fondamentale secondo la quale, in linea di principio, competente per il procedimento di asilo, è lo Stato nel quale, per primo, ha fatto ingresso il profugo.

In tal modo si è voluto far sì’che ogni Stato aderente provvedesse ad un’adeguata sorveglianza delle proprie frontiere, lasciando entrare nel proprio territorio il minor numero possibile di "clandestini", dovendo esso sostenere le spese di soggiorno e di assistenza del richiedente l’asilo fino alla conclusione del relativo procedimento.

III Dati statistici

Le richieste di asilo fatte in Svizzera hanno avuto - a decorrere dal 1985 - un andamento molto variegato, come dimostra la seguente statistica:

1985 : 8.735

1987 : 10.522

1989 : 24.639

1991 : 41.856

1993 : 25.000

1996 : 18.059

1998 : 39.736

1999 : 43.933

2001 : 18.722

2003 : 18.921

2005 : 8.648

2006 : 8.578

Anche in Italia si può constatare che le richieste di asilo sono state tutt’altro che costanti e che il loro maggior numero si concentra nell’anno 1991. Per l’Italia, l’Eurostat ha fornito le seguenti cifre:

1985 : 5.400

1987 : 11.000

1989 : 2.240

1991 : 24.490

1993 : 1.320

1995 : 1.760

1997 : 1.800

1999 : 18.450

2001 : 17.400

2003 : 13.705

2005 : 9.345

2006 : 10.350.

Le richieste di asilo, già fin dalla metà degli anni Ottanta, sono state piuttosto numerose in Germania, raggiungendo, nel 1992, la cifra di ben 438.190, per poi decrescere vistosamente, soprattutto a partire dal 1997 e ridursi a ca. 20.000 nel 2006. Vediamo ora la statistica:

1985 : 73.830

1987 : 57.380

1989 : 121.320

1991 : 256.110

1992 . 438.190

1993 : 322.600

1995 : 127.210

1997 : 104.355

1999 : 94.775

2001 : 88.285

2003 : 50.565

2005: 28.951

2006: 21.030.

Analoga tendenza non è riscontrabile in Austria, dove il maggior numero di richieste di asilo risulta essere stata presentata nel 2002 (39.355), anziché allo inizio degli anni Novanta, come emerge dalla seguente statistica (fonte Eurostat):

1985 : 6.725

1987 : 11.405

1989 : 21.880

1991 : 27.305

1993 : 4.745

1995 : 5.920

1997 : 6.720

1999 : 20.130

2001 : 30.125

2002 : 39.355

2003 . 32.360

2005 : 22.460

2006 : 13.350.

IV Indici

Come vedremo, il maggior numero di richieste di asilo, rapportato al numero degli abitanti, è stato presentato, dal 2003 al 2006, contrariamente a quanto si potrebbe pensare, negli Stati con un’estensione territoriale modesta, come il Lussemburgo, Malta, Cipro ed Austria e non in quelli, come la Spagna, la Romania e la Germania; a dimostrarlo valgono i seguenti indici:

Lussemburgo:

2003 : 3,5

2004 : 3,5

2005 : 1,8

2006 : 1,1

Malta :

2003 : 1,2

2004 : 2,5

2005 : 2,9

2006 : 3,1

Austria :

2003 : 4,0

2004 : 3,0

2005 : 2,5

2006 : 1,6

Cipro :

2003 : 6.2

2004 : 13,2

2005 . 10,3

2006 : 5,9.

In Italia, Francia, Spagna e Germania, sono stati rilevati i seguenti indici:

Italia :

2003 : 0,2

2004 : 0,3

2005 : 0,2

2006 : 0,2.

Francia :

2003 : 0,8

2004 : 0,8

2005 : 0,7

2006 : 0,3

Germania :

2003 : 0,6

2004 : 0,4

2005 : 0,4

2006 : 0,3.

Vediamo ora, brevemente, come è disciplinato il diritto di asilo in alcuni Stati europei.

V Svizzera

La Svizzera ha disciplinato il diritto di asilo con una legge federale del giugno 1998, successivamente modificata (nel 2004, 2005 e nel 2007) per effetto degli accordi intervenuti tra la Svizzera e l’U.E.("Assozisierung an Schengen und an Dublin"); le modifiche sono entrate in vigore il 12.12.2008. La legge del 1998 - che ha sostituito la legge federale del 26.3.1931, modificata nel 1977- rispetta pienamente il dettato dell’art. 25 della Costituzione elvetica, il cui comma 2° vieta l’espulsione e l’estradizione di profughi verso Stati, in cui vi è fondato pericolo che possano essere sottoposti a tortura, ad altri trattamenti crudeli od inumani oppure ad atti di persecuzione. La normativa in materia di asilo (nonché di ingresso, uscita, dimora e residenza in Svizzera) è di competenza delle autorità federali. L’espulsione dalla Svizzera può essere disposta, se lo straniero costituisce un pericolo per la sicurezza della Confederazione elvetica. La richiesta di asilo è esclusa per chi ha commesso crimini di guerra.

Competente per il procedimento di concessione dell’asilo, è l’Ufficio federale per la Migrazione (Bundesamt fuer Migration). Le richieste di asilo possono essere inoltrate presso i 4 centri di accoglimento appositamente istituiti a Basel, Kreuzlingen, Vallorbe e Chiasso.

Il diritto di asilo in Svizzera viene riconosciuto anche ai familiari dei profughi.

Se la Svizzera non riconosce il diritto di asilo e se il ritorno nello Stato di appartenenza esporrebbe il richiedente a pericoli per la sua incolumitàfisica, può essere concessa la "vorlaeufige Aufnahme" (accoglimento provvisorio) che consente il soggiorno in Svizzera per la durata di un anno, durata ulteriormente prorogabile per la stessa durata. I criteri per la concessione della "vorlaeufigen Aufnahme" sono molto rigorosi.

Durante il procedimento per la concessione dell’asilo, i richiedenti possono soggiornare in Svizzera e, dopo 2 mesi, possono ottenere l’autorizzazione a svolgere attività lavorativa in un determinato cantone. Se la richiesta di asilo viene rigettata (o non accolta entro un determinato termine), il richiedente ha facoltà di inoltrare, entro 30 giorni dalla comunicazione del provvedimento di rigetto, reclamo all’Ufficio federale amministrativo.

Le revoche del diritto di asilo in Svizzera non sono infrequenti. Così per esempio nel 2005, lo status di asilante è stato revocato a 1572 persone; nel 2006 a 1643. La "vorlaeufige Aufnahme" è stata revocata a 3182 persone nel 2005 e a ben 4401 nel 2006. La perdita dello status di asilante (a seguito della commissione di reati gravi o se il richiedente costituisce un pericolo perla sicurezza interna od esterna), comporta la "Wegweisung" dalla Svizzera (invito a lasciare il territorio elvetico) e nei confronti di chi non vi ottempera entro il prescritto termine, viene disposta la "Ausschaffung" (espulsione) o la Ausschaffungshaft (arresto) che non può superare la durata di 18 mesi (e che prima della modifica della legge sullo asilo era circoscritta ad un massimo di mesi 9.

Mentre prima della modifica della legge sull’asilo, la competenza a disporre la Ausschaffungshaft spettava al cantone nel quale soggiornava il richiedente, dopo la modifica essa può essere disposta direttamente dall’Ufficio federale per la Migrazione presso uno dei 4 centri di accoglienza sopra elencati.

Sia i richiedenti di asilo che coloro che hanno ottenuto una vorlauefige Aufnahme (accoglienza provvisoria) hanno diritto ad un minimo di sostegno economico-sociale (alloggio, vitto, abbigliamento e prestazioni mediche indispensabili). Tale diritto non spetta a chi ha chiesto asilo, ma nei confronti del quale è stato emesso un invito - non più soggetto ad impugnazione - di lasciare il territorio federale.

La Svizzera, dopo il 1884, è stata una delle prime democrazie liberali in Europa a divenire meta preferita di persone perseguitate per il loro credo politico, in particolare di cittadini tedeschi, avversari della monarchia. Fino al 1942, la Svizzera accolse parecchi perseguitati per motivi politici o razziali, ma la chiusura delle frontiere da parte delle autorità elvetiche - nel corso del 1942 - ha comportato il respingimento di molti profughi; anche di quelli che non intendevano soggiornare nella Confederazione, ma soltanto servirsi della Svizzera per raggiungere gli Stati Uniti, il Canada o l’America del Sud. Nel 1941 i profughi che hanno fatto ingresso nel territorio della Svizzera (la maggior parte dei quali hanno poi proseguito per altri Stati europei (neutrali) o per l’America), sono stati 1.201; nel 1942 soltanto 148.

Questo atteggiamento della Svizzera, ancora oggi, da adito a critiche, anche all’interno della Confederazione stessa.

In seguito ad un referendum popolare, svoltosi nel 2006, la legislazione svizzera in materia di concessione dell’asilo (ispirata, dopo la seconda guerra mondiale, a criteri di larga umanità) ha subito un inasprimento. Una delle innovazioni più significative è che la richiesta di asilo, proposta da chi è sfornito di documenti di identificazione (passaporto, carta di identità), può essere accolta soltanto se il richiedente è in grado di fornire elementi di prova secondo i quali la perdita dei documenti o il mancato rilascio degli stessi da parte della competente autorità, sono avvenuti senza colpa.

VI Germania

In Germania il diritto di asilo per i perseguitati per motivi politici è previsto dall’art. 16-a del Grundgesetz (Costituzione federale). Il procedimento per la concessione del diritto di asilo è regolato da un’apposita legge federale, nella quale sono anche previsti i sussidi di carattere economico-sociale, a cui hanno diritto i richiedenti. A norma del secondo comma dell’art. 16-a del Grundgesetz, non possono chiedere asilo coloro che provengono da uno Stato membro dell’U.E. o da uno Stato, nel quale è assicurata l’osservanza degli obblighi derivanti dalla Convenzione di Ginevra del luglio del 1951 e della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali del 1950. Può chiedere asilo chi è in grado di provare atti di persecuzione da parte di organi dello Stato di appartenenza.

La fondatezza dei motivi addotti dal richiedente, viene esaminata dall’Ufficio federale per la Migrazione e per i Profughi (ufficio soggetto, dal 2005, alle direttive del Ministero federale degli Interni o di una delle sue sezioni istituite nei vari Laender). Il richiedente ha l’obbligo di esporre tutti i motivi a supporto della sua richiesta di asilo in occasione della prima audizione. La decisione di rigetto della richiesta di asilo può essere impugnata dinanzi all’autorità giudiziaria. Durante la pendenza del procedimento, il richiedente l’asilo politico, ha l’obbligo di soggiornare nel Landkreis (circoscrizione amministrativa, spesso più piccola di una provincia in Italia) e soltanto a decorrere dal secondo anno può essergli concessa l’autorizzazione a svolgere attività lavorativa (sul punto, come abbiamo visto sopra, la legislazione tedesca è molto più rigorosa rispetto a quella della Svizzera).

VII Austria

Esaminando le statistiche sopra riportate, abbiamo constatato che l’Austria, tra gli Stati europei, ha avuto, negli anni Novanta, il maggior numero di asilanti (fatta eccezione per Cipro) in rapporto alla popolazione complessiva. Ciò ha avuto per conseguenza un inasprimento della legislazione concernente la procedura di concessione dell’asilo. Si sono succedute, tra il 2003 ed il 2009, ben tre interventi legislativi. Nel 2003 è stata emanata la Asylgesetznovelle (modifica della legge sull’asilo), entrata in vigore l’1.1.2004, che ha disposto l’istituzione di tre centri di prima accoglienza per la valutazione dell’ammissibilità della domanda di asilo, nonché della competenza dell’Austria per la concessione del diritto di asilo (secondo la direttiva dell’U.E.- Dublino II).

In base alla legge del 2003, gli aspiranti al diritto di asilo, erano obbligati a risiedere, durante i primi 20 giorni del procedimento di ammissibilità della richiesta di asilo, nel circondario, nel quale è sito il centro di prima accoglienza (c.d. Residenzpflicht: obbligo di residenza). Coloro che non rispettavano questo obbligo, potevano essere espulsi.

A seguito di parziale dichiarazione di illegittimità costituzionale della legge del 2003 (la Corte cost. aveva ritenuto in contrasto con la Verfassung federale austriaca la disposizione secondo la quale, dopo il rigetto della prima domanda di asilo, doveva essere disposta l’espulsione, anche se il richiedente aveva proposto una seconda domanda, basata su motivi diversi, dipendenti da fatti accaduti nello Stato di appartenenza del richiedente dopo la prima domanda di asilo, ma ha ritenuto conforme alla costituzione l’espulsione di chi non si attiene all’obbligo di residenza.

Il legislatore è poi intervenuto emanando la Asyl- und Fremdenrechtsnovelle (nuova legge sull’asilo e sul diritto degli stranieri) del 2005 - anch’essa molto criticata da organizzazioni umanitarie ed ecclesiastiche - e quella del 2009 (entrata in vigore l ‘1. 1. 2010), con la quale sono state introdotte altre norme sfavorevoli per i richiedenti l’asilo in Austria. Così, per esempio, mentre, come abbiamo visto sopra, l’obbligo di residenza nel circondario del centro di prima accoglienza, era circoscritto ad un periodo di 20 giorni, con decorrenza dalla data dell’1.1.2010, tale limitazione temporale è stata abolita e pertanto l’obbligo di risiedere nel circondario del centro di prima accoglienza può durare per tutto il tempo fino a quando il Bundesamt (Ufficio federale per l’asilo) non ha reso nota la sua decisione in ordine alla competenza dell’Austria a decidere sulla ammissibilità della richiesta di asilo; decisione che può intervenire anche a distanza di parecchi mesi dall’ingresso dell’aspirante asilante nel territorio austriaco.

Il mancato rispetto dell’obbligo di residenza, viene ora sanzionato con la pena pecuniaria da Euro 1000 ad Euro 5000 o con quella detentiva della durata di tre settimane. Dato che molti degli aspiranti asilanti non dispongono del denaro per pagare la pena pecuniaria, nella maggior parte dei casi trova applicazione la pena detentiva, alla quale poi consegue l’espulsione. Inoltre, la legge del 2009 ha introdotto l’obbligo di presentarsi ad un posto di polizia o al dirigente del centro di accoglienza; la violazione ripetuta di tale obbligo, ha per conseguenza la espulsione del contravventore.

Una volta dichiarata l’ammissibilità del procedimento di asilo, i richiedenti possono soggiornare in tutto il territorio austriaco e hanno diritto ad alloggio, vitto e all’assistenza sanitaria, ma ad essi è fatto obbligo di presentarsi ad intervalli, non superiori a 48 ore, presso un ispettorato di polizia (quest’obbligo non sussiste per coloro che sono ospitati in un centro di assistenza per aspiranti asilanti). Tutti i richiedenti l’asilo hanno diritto di rivolgersi, in ogni tempo, all’Alto Commissario per i Profughi delle Nazioni Unite, al quale deve essere immediatamente comunicato l’inizio di un procedimento per la concessione dell’asilo e che deve essere notiziato altresì della revoca dello status di asilante nonché dell’espulsione. L’Alto Commissario ha diritto di chiedere informazioni e di essere presente, tramite un suo delegato, quando si procede ad esaminare il richiedente l’asilo; ha altresì diritto di prendere contatto con quest’ultimo.

Copia dei regolamenti di esecuzione della legge del 2009, deve essere comunicata all’Alto Commissario. Sin dall’inizio del procedimento di ammissibilità della richiesta di asilo, il richiedente ha diritto di essere assistito da una persona esperta in materia di diritto di asilo che non è soggetta a direttive da parte delle autorità federali e che svolge la sua attività di consulenza in piena indipendenza. Le spese dell’attività di consulenza sono a carico dell’autorità federale. Il consulente informa il richiedente l’asilo sullo stato della pratica di asilo e sulle probabilità di accoglimento della richiesta. Se necessario, deve essere nominato un interprete da parte del Bundesasylamt che assiste il richiedente l’asilo insieme al consulente tutte le volte che il richiedente viene sentito dalle autorità competenti per il procedimento di ammissibilità della richiesta di asilo e per quello di concessione del diritto di asilo.

I consulenti che assistono i richiedenti l’asilo, vengono scelti e nominati - dal Ministero dell’Interno per la durata di 5 anni - tra i laureati in giurisprudenza o tra persone che, per un periodo non inferiore ad un quinquennio, hanno prestato assistenza in favore di asilanti; essi sono vincolati al segreto professionale.

In ogni stato del procedimento di asilo, il richiedente, previa consultazione con il suo consulente, può fare istanza per ritornare nello stato di appartenenza e a tal fine gli può essere concesso un sussidio economico.

In favore di chi ha ottenuto lo status di asilante e al fine di facilitare l’integrazione - economica, culturale e sociale - nello Stato ospitante, può essere concessa la "Integrationshilfe" (che comprende - tra l’altro - corsi di lingua tedesca e di aggiornamento professionale). L’esecuzione di questi corsi viene demandata ad organizzazioni umanitarie od ecclesiastiche.

Con la legge del 2009 è stata riconosciuta la categoria dei "subsidiaer Schutzbeduerftigen" (traduzione letterale: persone bisognose di protezione in modo sussidiario); trattasi di stranieri in grado di provare la cittadinanza dello Stato appartenenza e che non hanno diritto alla concessione del diritto di asilo, ma la cui permanenza sul territorio austriaco viene - provvisoriamente e temporaneamente - tollerata per ragioni di carattere umanitario, qualora, in caso di espulsione verso lo Stato appartenenza, vi sia fondato timore che possano subire persecuzioni o se vi è pericolo per l’incolumità fisica. Ad essi viene concesso un permesso di soggiorno della durata di un anno, rinnovabile, da parte del Bundesaylamt, in caso persistenza dei motivi che esporrebbero la persona ai pericoli di cui sopra. Cessata la situazione di pericolo, vi è obbligo, da parte dei "subsidiaer Schutzbeduerftigen", di ritornare nello Stato di appartenenza.

Ogni condanna penale di uno straniero che abbia conseguito lo status di asilante, deve essere comunicata alle autorità preposte alla concessione del diritto di asilo che iniziano la procedura per la revoca dello status di asilante o di "subsidiaer Schutzbeduerftiger". Per condanna, secondo la legge del 2009, si intende una sanzione inflitta da un tribunale o più’condanne comminate dal Bezirksgericht (giudice mandamentale) per un reato procedibile d’ufficio. In caso di esercizio dell’azione penale, il procedimento d’asilo deve necessariamente concludersi entro tre mesi. Parimenti è prevista una conclusione rapida del procedimento di asilo, qualora il richiedente venga colto in flagranza di reato o se contro lo stesso viene disposta la custodia cautelare in carcere.

Al fine di accertare l’effettiva sussistenza di rapporti di parentela con chi ha ottenuto o sta per ottenere lo status di asilante, può procedersi ad analisi del DNA,le cui spese vanno poste a carico dell’asilante, se il rapporto di parentela si rivela inesistente.

Il richiedente l’asilo espulso, secondo la legge del 2009, può - legalmente - fare nuovo ingresso nel territorio nazionale, dopo 18 mesi (dopo un anno, secondo la legislazione previgente).

Qualora la richiesta di asilo venga rigettata con provvedimento definitivo e se viene proposta nuova domanda di asilo, la competente autorità verifica, preliminarmente, se la domanda è basata su motivi diversi rispetto a quelli addotti nella prima richiesta; può anche concedere la sospensione dell’esecuzione, se la situazione nello Stato di appartenenza ha subito un mutamento rispetto a quello dedotto nella prima richiesta di asilo.

Viene punito con la pena detentiva fino a 2 anni chiunque, dietro compenso, agevola l’ingresso illegale di uno straniero nel territorio di uno Stato membro dell’U.E.

È sanzionato con la pena detentiva fino ad un anno o con la pena pecuniaria, chiunque, dietro compenso, concede alloggio ad una persona entrata illegalmente nel territorio austriaco. Il richiedente l’asilo che ha usufruito di prestazioni di carattere economico-sociale senza averne diritto, viene punito con la pena detentiva fino ad un anno, se il valore delle prestazioni fraudolentemente ottenute, non eccede i 3.000 Euro; se è superiore, e’ prevista la pena detentiva fino a 3 anni.

Ai "subsidiaer Schutzbeduerftigen" viene rilasciato un apposito documento di riconoscimento ed essi, se hanno vissuto in territorio austriaco per almeno 7 anni e 6 mesi, senza che il ritorno nello Stato di appartenenza sia possibile senza pericolo per l’incolumità fisica, possono chiedere il permesso di soggiorno di durata illimitata.

Nell’ambito del procedimento di asilo, le domande e i certificati sono esenti da diritti e tasse.