Discariche: quando la variante è sostanziale

In assenza nel decreto legislativo n. 152 del 2006 di una definizione di “variante” dell’AIA, essa va ricondotta alla declinazione di “modifica” contenuta alle lettere l e l bis dell’articolo 5 dello stesso.

In particolare, quindi, costituisce modifica “sostanziale” dell’AIA, per ciascuna attività per la quale l’allegato VIII indica valori di soglia, una modifica all’installazione che dia luogo ad un incremento del valore di una delle grandezze, oggetto della soglia, pari o superiore al valore della soglia stessa (fattispecie in tema di aumento volumetrico di una discarica).

Ciò non esclude che l’autorità competente, con espressa e specifica motivazione, possa giudicare “sostanziale” qualsivoglia altra tipologia di intervento a seguito di proprio motivato parere in sede istruttoria. Trattasi, in questo caso, di valutazione “aggiuntiva” dell’Autorità procedente, non imposta dal legislatore.

 

I fatti

Una associazione ambientalista e alcuni Comuni contestavano al TAR Lazio la Delibera con la quale la Regione aveva approvato una variante non sostanziale all’autorizzazione integrata ambientale (A.I.A.) rilasciata per una discarica di rifiuti.

La richiesta di modifica – appunto, non sostanziale – chiedeva la possibilità di effettuare un ulteriore abbancamento di rifiuti per una volumetria che non superava alcuno dei valori soglia elencati all’Allegato VIII del decreto legislativo n. 152 del 2006, richiamati dall’articolo 5, comma 1, lett. l bis dello stesso.

Il Tribunale Amministrativo del Lazio (sentenza n. 3418 del 2014) aveva accolto i ricorsi, ritenendo che l’esatta accezione da attribuire al concetto di “variante sostanziale”, diversamente da quanto affermato dalla Regione Lazio, implicasse necessariamente una verifica in concreto degli effetti negativi e significativi sull’ambiente anche nei casi in cui, come quello di specie, non è stato superato nessuno dei valori soglia previsti dalla legge.

La Regione, secondo il TAR, avrebbe dovuto effettuare precise verifiche prima di ammettere la natura non sostanziale della proposta di modifica dell’AIA: tanto più che nell’area era stato rilevato un superamento, nelle acque sotterranee, delle concentrazioni soglia di contaminazione.

Contro la sentenza del TAR il gestore della discarica ha proposto appello al Consiglio di Stato, che lo ha accolto con la sentenza in commento.

 

La decisione del Consiglio di Stato sulla autorizzazione integrata ambientale

Punto essenziale della controversia è la correttezza o meno del procedimento di approvazione della richiesta variante alla preesistente A.I.A..  Secondo il TAR Lazio, non si trattava di variante/modifica non sostanziale, diversamente da quanto ritenuto dalla regione nella Deliberazione impugnata. Pertanto, sempre secondo il Tar Lazio, la richiesta non avrebbe potuto fruire della procedura semplificata prevista per le modifiche “non sostanziali”, tali cioè da non necessitare di un’istruttoria più complessa in ragione della maggiore incisività sull’ambiente.

Accogliendo l’appello proposto dal gestore della discarica, il Consiglio di Stato respinge le conclusioni del TAR.

Secondo i giudici di Palazzo Spada, in assenza, nel decreto legislativo n. 152 del 2006, di una definizione di “variante” essa viene ricondotta alla declinazione di “modifica” contenuta alle lettere l e l bis dell’articolo 5 dello stesso. In particolare:

• costituisce modifica «la variazione di un piano, programma, impianto o progetto approvato, compresi, nel caso degli impianti e dei progetti, le variazioni delle loro caratteristiche o del loro funzionamento, ovvero un loro potenziamento, che possano produrre effetti sull’ambiente» (lett. l, appunto);
• costituisce modifica “sostanziale” di un progetto, opera o impianto la variazione delle caratteristiche o del funzionamento ovvero un potenziamento dell’impianto, dell’opera o dell’infrastruttura o del progetto che, secondo l’autorità competente, producano effetti negativi e significativi sull’ambiente o sulla salute umana. In particolare, con riferimento alla disciplina dell’autorizzazione integrata ambientale, per ciascuna attività per la quale l’allegato VIII indica valori di soglia, è sostanziale una modifica all’installazione che dia luogo ad un incremento del valore di una delle grandezze, oggetto della soglia, pari o superiore al valore della soglia stessa». Tale Allegato, infine, al punto 5 individua i valori soglia con riferimento agli impianti di gestione dei rifiuti, distinguendoli per capacità dell’impianto, per tipologia di attività, ovvero per natura dei rifiuti.

Secondo il Consiglio di Stato, la formulazione letterale della norma, che dopo avere declinato il concetto di modifica “sostanziale” in astratto, con specifico riferimento a quelle che vanno ad incidere sull’A.I.A. (“In particolare”), ne predetermina gli indici, risponde alla precisa finalità di fissare limiti ai casi di istruttorie più complesse. Esse sono in particolare necessarie, ad esempio, in caso di richiesta di aumento volumetrico per quantitativi eccedenti le soglie (caso che qui, come si è visto, non ricorreva).

Ciò non esclude tuttavia, secondo i giudici di appello, che la regione possa giudicare “sostanziale” qualsivoglia altra tipologia di intervento a seguito di proprio motivato parere in sede istruttoria.

Ma trattasi, appunto, di valutazione “aggiuntiva” rimessa alla stessa e non imposta dal legislatore. Nessuna norma infatti tipizza l’istruttoria aggiuntiva, in forza della quale l’Amministrazione deve determinarsi ad inquadrare la variante all’A.I.A. come “sostanziale”, seppure non siano stati superati i valori di soglia normativamente predeterminati.

 

Commento sulle modiche della autorizzazione integrata ambientale

La decisione del Consiglio di Stato ha il notevole merito di chiarire – auspicabilmente, una volta per tutte – l’ambito obbligatorio di applicabilità della complessa procedura prevista dalla legge per le modifiche sostanziali dell’AIA.

Particolarmente per gli impianti di gestione dei rifiuti, modifiche anche frequenti possono essere necessarie, e non per tutte si giustifica una istruttoria lunga e complessa. Mentre è l’ente competente – nel caso, la regione – ad essere nella posizione migliore per valutare la sostanzialità o meno della richiesta di modifica.

Ritenere diversamente, significherebbe applicare in modo astratto il principio di precauzione, ciò che, per consolidata giurisprudenza, non è possibile in mancanza di un rischio ‘individuato’ (v. ad esempio: Corte cost, 9 maggio 2013, n. 85; Consiglio di Stato sentenza n. 6250/13).