Giustizia amministrativa: e se il sindaco si sostituisse al giudice amministrativo?
Giustizia amministrativa: e se il sindaco si sostituisse al giudice amministrativo?
Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento, con sentenza n. 52 del 2022, affrontava la questione relativa alle pronunce giurisdizionali, sub species le sentenze di merito, ponendo al vaglio la disciplina prevista dall’art. 34 comma secondo del Codice del processo amministrativo.
Giustizia amministrativa: i fatti oggetto di causa e le motivazioni del ricorso
La vicenda riguardava un’ordinanza emanata dal Sindaco del Comune di Rabbi avente ad oggetto il divieto di sosta di auto-caravan su tutto il territorio comunale.
Avverso tale ordinanza, l’Associazione Nazionale Coordinamento Camperisti proponeva rituale ricorso.
Con il primo motivo del ricorso si lamentava la violazione dell’art. 54 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (T.U.E.L.) allorché nella fattispecie non sussistono i presupposti per l’emanazione di un’ordinanza contingibile e urgente.
Difatti il presupposto per l’adozione della predetta ordinanza è il pericolo di un danno grave e imminente al quale non può farsi fronte con i rimedi ordinari e che richiede interventi immediati e indilazionabili.
Inoltre, l’adozione delle ordinanze contingibili e urgenti deve essere congruamente motivata, necessita di preventivi accertamenti tecnici e postula la fissazione di un termine di efficacia del provvedimento.
Invece nell’impugnata ordinanza non viene effettuato alcun rimando alla eventuale istruttoria espletata che comproverebbe la situazione cui si è ritenuto di porre rimedio, perché le esigenze invocate dall’Amministrazione potrebbero essere soddisfatte prevedendo il mero divieto di campeggio oppure attraverso i rimedi previsti dal codice della strada.
Con la seconda doglianza, si evidenza la violazione dell’art. 185 del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (codice della strada).
In effetti, l’impugnata ordinanza disciplina la circolazione stradale in violazione dell’art. 185 del codice della strada, ai sensi del quale gli autoveicoli denominati auto-caravan, “ai fini della circolazione stradale in genere ed agli effetti dei divieti e limitazioni previsti negli articoli 6 e 7, sono soggetti alla stessa disciplina prevista per gli altri veicoli”.
Il provvedimento non tiene conto della distinzione tra la sosta, definita dal codice come la sospensione della marcia del veicolo protratta nel tempo con possibilità di allontanamento del conducente, che non necessita di impianti né di attrezzature ed il campeggio, che invece non attiene alla circolazione stradale, non è disciplinato dal codice della strada e necessita di apposite aree attrezzate.
Rebus sic stantibus, in violazione dell’art. 185 del codice della strada, si impedisce la sosta per motivi che nulla hanno a che vedere con la circolazione stradale, essendo relativi - per l’appunto - al campeggio.
Inoltre, proprio ai sensi dell’art. 47, comma 2, lett. b), del codice della strada le auto-caravan appartengono, insieme alle autovetture, alla medesima categoria di mezzi di trasporto; orbene emerge con lapalissiana evidenza la totale vacuità dell’ordine imposto dal primo cittadino.
Per altro, a nulla rilevando neppure le millantate ragioni di igiene, sanità, salute e incolumità pubblica o di decoro urbano asserite dal Sindaco nell’ordinanza impugnanda.
Sul punto la direttiva del Ministro dei Lavori Pubblici n. 6688 del 24 ottobre 2000 evidenzia che provvedimenti come quello impugnato «non sempre sono supportati dalle opportune indagini, valutazioni, stime e rilievi preventivi, necessari per sorreggere il provvedimento stesso di fronte alle eccezioni che vengono mosse in sede di ricorso. È evidente che tali carenze fanno presupporre una non sempre ponderata scelta delle misure di traffico adottate in ragione degli obiettivi che si intendono perseguire».
Parimenti il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti con la direttiva n. 381 del 28 gennaio 2011 ha chiarito che l’Amministrazione deve mettere in evidenza il nesso causale che deve intercorrere tra le esigenze di carattere generale e il provvedimento in concreto adottato, precisando al riguardo che non è sufficiente richiamare sic et simpliciter esigenze di “sicurezza” stradale o delle persone ovvero esigenze di “fluidità della circolazione” in quanto si tratta di principi ed obbiettivi previsti dall’art. 1 Codice della Strada cui ogni ordinanza di regolamentazione della circolazione deve ispirarsi e rimarcando che i presupposti delle ordinanze devono essere comprovati attraverso documenti o analisi tecniche che attestino e confermino indiscutibilmente la sussistenza delle ragioni che sono alla base del provvedimento adottato.
Tuttavia, la violazione della legge per eccesso di potere emerge, altresì, poiché l’ordinanza del Sindaco di Rabbi è frutto di un uso distorto del potere, perché attraverso le limitazioni alla sosta delle auto-caravan viene perseguito un risultato estraneo alla circolazione stradale, ossia inibire il fenomeno del campeggio. Difatti vengono assunte quale presupposto per l’imposizione del divieto di sosta in questione, una serie di situazioni che invece ineriscono al solo campeggio.
Inoltre è illogico e irragionevole prevedere un divieto di sosta permanente per le auto-caravan in considerazione del fatto che necessitano di strutture ricettive e aree attrezzate.
Le strutture ricettive e le aree attrezzate, infatti, non sono funzionali ad una semplice sosta perché offrono una varietà di servizi specifici atti proprio a favorire la convivenza e il corretto svolgimento dell’attività de qua, che non necessariamente debbono essere fruite dall’utente.
Infine il divieto in questione risulta sproporzionato e irragionevole perché i i pericoli connessi al campeggio possono essere prevenuti adottando prescrizioni idonee ad incidere in misura minore sugli utenti della strada, come ad esempio, il divieto di campeggio.
La parte resistente, il Comune di Rabbi, si costituiva in giudizio replicando con una memoria.
In primo luogo, l’Amministrazione resistente replicava osservando preliminarmente che le ordinanze contingibili e urgenti - previste dall’art. 62 del Codice degli enti locali della Regione autonoma Trentino-Alto Adige, approvato con la legge regionale 3 maggio 2018, n. 2 - secondo la giurisprudenza possono essere adottate dai sindaci anche quando il pericolo per la pubblica incolumità non è imminente, ma sussiste una ragionevole probabilità che possa verificarsi, laddove non si intervenga prontamente, ed anche se la situazione di pericolo dura da molto tempo e potrebbe protrarsi per un lungo periodo; inoltre la mancata previsione di un termine finale di efficacia dell’ordinanza non ne inficia la legittimità perché, sempre secondo la giurisprudenza, anche misure non definite nel loro limite temporale sono legittime se collegate ad una concreta ed accertata situazione di pericolo.
Per altro, sottolineava come l’adozione di cotale ordinanza fosse da ritenersi indispensabile attesa la conformazione dell’area geografica insistente sul comune di Rabbi, poiché «l’invasione dei camper che sta tanto creando problemi alla comunità residente di Valle ed ai turisti non camperisti» e quindi non era più possibile garantire la sosta dei camperisti in sicurezza, specificamente a seguito dell’incursione sul territorio del Parco Nazionale dello Stelvio, della tempesta “Vaia”.
Inoltre, osservava sempre la resistente che anche la Corte di Cassazione (Cass. civ., Sez. I, 28 agosto 2001, n. 11278) ha riconosciuto che l’ente proprietario della strada può legittimamente emanare un’ordinanza che vieti la sosta a particolari categorie di autoveicoli, nell’esercizio del potere previsto dall’art. 7 del codice della strada.
Di fatto, rispondendo all'accusa di violazione di legge per eccesso di potere.
Rimarcando, ancora una volta, di voler impedire con l’impugnanda ordinanza unicamente l’attività di campeggio perché collegata a una concreta e accertata situazione di pericolo, diversamente dalla mera sosta.
Giustizia amministrativa: le motivazioni del TRGA e i divieti posti dalla normativa
Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento, nella sentenza in discussione sottolineava che l’adozione dell’ordinanza da parte del Sindaco trentino muovesse dalla duplice premessa che «il territorio comunale di Rabbi viene intensamente frequentato da persone che utilizzano autocaravan, camper e similari e tali veicoli vengono spesso adibiti a dimora rimanendo in sosta per più giorni consecutivi esercitando la fattispecie di campeggio abusivo» e che «nell’ambito del territorio comunale, è presente un’area attrezzata per la sosta delle autocaravan dotata di servizi igienici, acqua potabile, energia elettrica, tali da consentire il regolare svolgimento della vita quotidiane nel rispetto delle norme a tutela dell’igiene, sanità ed incolumità pubblica».
Quindi si poneva in rilievo che nelle ore notturne l’amministrazione Comunale è impossibilitata ad effettuare il controllo della sosta dei veicoli e che fosse compito del Sindaco prevenire situazioni che potrebbero comportare gravi conseguenze per la popolazione provocando intralcio alla viabilità, turbamento al regolare svolgimento della vita della collettività, al decoro urbano nonché tutelare l’igiene, la sanità e l’incolumità pubblica.
Per le ragioni si rendeva necessario, a giudizio del Sindaco, regolamentare su tutto il territorio comunale la sosta e lo stazionamento di autocaravan, camper e similari.
Inoltre, nonostante l’erroneo riferimento all’art. 54 del Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, non v’è dubbio che l’impugnata ordinanza vada qualificata come un’ordinanza contingibile e urgente adottata ai sensi dell’art. 62 del Codice degli enti locali della Regione autonoma Trentino-Alto Adige, approvato con la legge regionale 3 maggio 2018, n. 2, secondo il quale il sindaco “adotta, con atto motivato e nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento giuridico, i provvedimenti contingibili e urgenti in materia di sanità e igiene, edilizia e polizia locale al fine di prevenire ed eliminare gravi pericoli che minaccino l’incolumità dei cittadini”.
Giova allora rammentare che, secondo una consolidata giurisprudenza (Consiglio di Stato, Sez. V, 26 luglio 2016, n. 3369), le ordinanze contingibili e urgenti costituiscono provvedimenti extra ordinem, in quanto dotate di capacità derogatoria dell’ordinamento giuridico, volte a consentire all’Amministrazione, in deroga al principio di tipicità dei provvedimenti amministrativi, di sopperire a situazioni straordinarie ed urgenti non fronteggiabili con l’uso dei poteri ordinari.
Pertanto, è da ritenersi possibile la deviazione dal principio di tipicità degli atti amministrativi e la possibilità di derogare alla normativa vigente.
Tuttavia, il Sindaco di Rabbi non giustificava in alcuna maniera le motivazioni per cui riteneva di dover adottare un provvedimento extra ordinem.
Giova, in effetti, ricordare che le ragioni di igiene, sicurezza ed interesse pubblico sostenute dal Primo Cittadino, ben si intersecano con quel carattere di eccezionalità relativo all’adozione di una ordinanza contingente.
Il potere di ordinanza presuppone situazioni - non tipizzate dalla legge - di pericolo effettivo, la cui sussistenza deve essere accertata attraverso un’istruttoria adeguata e suffragata da congrua motivazione, poiché solo in ragione di tali situazioni si può giustificare la deviazione dal principio di tipicità degli atti amministrativi e la possibilità di derogare alla normativa vigente, stante la configurazione residuale, a chiusura del sistema, di tale tipologia di provvedimenti.
Il Sindaco di Rabbi faceva comunque un uso non corretto del potere di disciplinare la circolazione stradale, ad esso effettivamente attribuito dagli articoli 6 e 7 del codice della strada; ciò in quanto attraverso l’imposizione di limitazioni alla sosta delle auto-caravan in realtà ha inteso inibire il fenomeno del campeggio, in violazione dell’art. 185 del codice della strada.
Tuttavia, sulla base del principio di effettività della tutela giurisdizionale innanzi al giudice amministrativo e del principio della corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato discende il dovere del giudice di pronunciarsi su tutta la domanda, con conseguente divieto di assorbimento dei motivi di carattere sostanziale, idonei a conformare il futuro esercizio dell’azione amministrativa (sic, Consiglio di Stato, Ad. plen., 27 aprile 2015, n. 5).
Pertanto, il Giudice Amministrativo potrà opinatamene pronunciarsi sugli altri motivi di ricorso, non ostando la disposizione dell’art. 34, comma 2, primo periodo, cod. proc. amm., secondo la quale il giudice non può pronunciarsi con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati.
Il divieto posto dall’articolo 34, comma 2, primo periodo, c.p.a. non ha carattere assoluto in quanto non può incidere o essere riferito né ai giudizi relativi a materie nelle quali è prevista la giurisdizione di merito (art. 134 c.p.a.), come nel giudizio di ottemperanza (art. 114, co. 4, c.p.a.) o nel giudizio elettorale (art. 130, co. 9, c.p.a.); né ai poteri che l’amministrazione non ha esercitato nel termine stabilito dalla legge, pur essendovi tenuta (silenzio-inadempimento), relativamente ad attività vincolata o quando non residuino spazi di discrezionalità; né tantomeno al cd. effetto conformativo del giudicato amministrativo.
Fermo restando quanto predetto, il divieto posto dall’articolo 34, comma 2, primo periodo, c.p.a., secondo la relazione governativa al codice è stato introdotto proprio al fine di evitare domande dirette ad orientare l’azione amministrativa pro futuro e secondo l’Adunanza plenaria è espressione del principio costituzionale fondamentale di separazione dei poteri e di riserva di amministrazione; tuttavia, la dottrina più recente ha collegato il divieto alla cd. “riserva di procedimento”, teorizzando che la norma miri, in realtà, a preservare, seppure in modo non assoluto, il procedimento, quale forma della funzione amministrativa, ossia quale luogo fisiologico di svolgimento del cd. rapporto amministrativo, con la conseguenza che al giudice amministrativo deve ritenersi precluso l’esercizio del potere non ancora estrinsecatosi attraverso un apposito procedimento amministrativo (TRGA Trentino-Alto Adige/Südtirol, Trento, 13 gennaio 2022, n. 21).
Neppure dal senso letterale dell’ordinanza si potrebbe desumere un qualche spiraglio per il rigetto del riscorso.
Osservava, infatti, il TRGA che l’impugnata ordinanza non solo non tiene conto della distinzione tra la sosta ed il campeggio, né tantomeno prende in considerazione il dettato dell’art. 185, comma 1, del codice della strada, allorquando equipara i caravan alle auto.
Lo stesso Tribunale, già in altre pronunce (T.R.G.A. Trentino-Alto Adige, Trento, 27 ottobre 2020, n. 179; T.R.G.A. Trentino-Alto Adige, Bolzano, n. 69/2019) evidenziava che la disposizione dell’art. 54 del codice della strada, a differenza di quanto affermato dall’Amministrazione resistente nelle proprie difese, non consente di distinguere le auto-caravan dalle altre categorie di autoveicoli.
Pertanto, alla luce delle predette considerazioni, il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento accoglie il ricorso e annulla l’ordinanza del sindaco di Rabbi attesa la illegittimità della stessa, in quanto viziata da violazione di legge ed eccesso di potere per violazione di circolare, ingiustificata disparità di trattamento e difetto di istruttoria e di motivazione.
