I Saami della Russia settentrionale: una condizione giuridica (ancora) difficile
La situazione giuridica delle comunità Saami nei Paesi scandinavi (Norvegia, Svezia e Finlandia), che pure presenta margini di miglioramento, appare sufficientemente consolidata e tale da garantire una adeguata protezione e promozione dei popoli indigeni artici.
Può essere utile, ora, volgere lo sguardo alla condizione giuridica delle comunità aborigene dei Saami nella Russia del Nord[1], dove invece[2] si registrano ancora (sulla scia di esperienze passate[3]) numerose difficoltà, dal punto di vista della tutela delle popolazioni indigene dell’Artico e della regione circumpolare[4].
I popoli indigeni della Russia artica e sub-artica hanno subìto a lungo tentativi di assimilazione, nel senso della loro progressiva “russificazione”. Del resto, anche i Saami della Scandinavia hanno conosciuto, specialmente nella prima metà del secolo scorso (ma ancora negli anni sessanta del Novecento), processi di “norvegizzazione”, ovvero di “svedesizzazione”[5].
Il fatto è che i risultati poi conseguiti dai Saami nord-scandinavi, sotto il profilo della protezione della loro autonomia culturale, sono tuttora sconosciuti nella Russia settentrionale. Esiste, è vero, una associazione per la tutela dei piccoli popoli indigeni del Nord, la cui sigla è RAIPON[6], la quale è anche membro (permanente) del Consiglio artico[7], ma essa deve fare i conti con il sistema normativo russo che, per gli aspetti concernenti i popoli indigeni artici, prevede due piani differenti di disciplina, il primo regionale e il secondo al gradino amministrativo nazionale.
Permangono, comunque, aspetti problematici relativi a costituzione e azione di ONG che operano in Russia nel settore della protezione dei popoli indigeni. Talvolta, esse vengono accusate di essere «agenti stranieri», oppure sono oggetto di accertamenti amministrativi e giurisdizionali minuziosi, all’esito dei quali sono loro contestate irregolarità e violazioni. Per esempio, il 6 novembre 2019 il Tribunale di Mosca[8] ha disposto, su ricorso presentato dal Ministro della Giustizia della Federazione di Russia, la chiusura con conseguente cessazione delle attività del Centre for Support of Indigenous Peoples of the North/Russian Indigenous Training Centre (CSIPN/RITC)[9], una ONG che si è occupata della condizione giuridica dei popoli indigeni artici della Russia, in quanto lo statuto dell’associazione era incompleto, nonché per l’inesatta indicazione della sede legale e la mancata trasmissione dei rapporti periodici al Ministero[10].
In precedenza, tra il 2015 e il 2018, il CSIPN (fondato nel 2001) era stato inserito dalle autorità russe nell’elenco degli «agenti stranieri». La legge federale sugli «agenti stranieri» del 20 luglio 2012[11], in vigore dal successivo 21 novembre, qualifica come tali le ONG che ricevono finanziamenti (anche di modesta entità) dall’estero. Ciò avveniva nel caso del CSIPN/RITC, che ha deciso di rinunciare ai detti finanziamenti, cessando di essere considerata un «agente straniero» (in russo, Иностранный агент[12]).
Nel 2019, peraltro, è stata approvata una disciplina federale supplementare sugli «agenti stranieri», la quale amplifica la portata della precedente normativa (del 2012[13]), poiché consente di inserire nella categoria dei foreign agents anche i singoli individui[14]. La legge federale del 2019 stabilisce che sono da classificare «agenti stranieri» tutti coloro che diffondono informazioni (anche online) ricevendo compensi dall’estero[15].
In base alla legge federale adottata il 30 aprile 1999, sulla garanzia dei diritti dei popoli indigeni della Federazione Russa, la protezione legale viene accordata soltanto alle comunità aborigene che non contano oltre cinquantamila membri. Per questo si parla correntemente di «piccoli» popoli indigeni.
La prima conseguenza del criterio classificatorio accolto dalla legge è che, sul totale di oltre centosessanta gruppi etnici della Russia, solo quarantasei usufruiscono della speciale protezione prevista dalla legge medesima.
La seconda conseguenza della legge del 1999 consiste nel fatto che il diritto federale russo si discosta, in subiecta materia, dalle previsioni generali del diritto internazionale, che non operano distinzioni tra i popoli indigeni secondo criteri di consistenza numerica.
L’effetto complessivo di tutto ciò è che in Russia, secondo il censimento nazionale del 2010, sono circa duecentosessantamila gli indigeni che rientrano nel perimetro di protezione della legge, ossia meno dello 0,2 per cento della popolazione della Federazione Russa[16]. Vi sono, poi, altri requisiti prescritti dalla legge. Si deve trattare di popoli indigeni, che si auto-identificano come tali. Inoltre, le comunità indigene devono essere insediate in un determinato territorio. Infine, alle comunità medesime si richiede di mantenere uno stile di vita «tradizionale». I quattro requisiti, in definitiva, sono: 1) size range (less than 50.000); 2) self-identify as an ethnic group; 3) place (the traditional settlement territories of its ancestors); 4) way (“traditional way of life”)[17].
L’interpretazione giurisprudenziale delle previsioni contenute nella legge federale sulle garanzie dei diritti dei popoli indigeni minoritari è stata finora restrittiva e rigida. In particolare, con la decisione n. 56 emanata il 1° luglio 2009, la Corte suprema della Federazione Russa ha statuito nel senso che i modi di vita tradizionali delle popolazioni autoctone minoritarie, oggetto di protezione da parte della menzionata legge federale, devono essere interpretati secondo le caratteristiche degli stili di vita “ancestrali” degli aborigeni medesimi[18].
Ne deriva – per i supremi giudici della Russia – che, per esempio, la caccia e la pesca devono svolgersi in conformità con le modalità tradizionali, vale a dire ancorate nel passato, ovvero “congelate”. La conseguenza ultima – nell’opinione della Corte suprema federale – è che gli indigeni sono tutelati se esercitano la caccia o la pesca senza utilizzo di mezzi di trasporto a motore, quali sono la barca a motore oppure la motoslitta.
La decisione giudiziaria, che proviene dall’organo di vertice della magistratura, frena lo sviluppo delle comunità aborigene, che potrebbero essere addirittura indotte ad abbandonare i modi di vita tradizionale, rinunciando così allo statuto legale privilegiato che pure viene loro astrattamente riconosciuto dalla legislazione federale.
Con riguardo ai Saami della Russia settentrionale (dove sono chiamati Lopari[19], ovvero in cirillico russo non traslitterato лопари), si tratta di comunità aventi la dimensione di una “miniatura”. Il censimento del 2010 conta, infatti, 1.771 Lapponi/Saami/Lopari. La loro consistenza numerica è rimasta sostanzialmente invariata nella Russia imperiale, in quella sovietica così come nell’attuale Federazione post-sovietica. Anche ammettendo una sottostima dei Lopari nel censimento del 2010, i Saami russi non sono oltre duemila (contro circa cinquantamila Saami in Norvegia, ventimila in Svezia, ottomila in Finlandia[20]).
La questione della protezione dei popoli indigeni, inclusi ovviamente quelli della regione artica e sub-artica, si è posta in Russia con rinnovato vigore negli anni novanta del secolo scorso, dopo l’eclissi definitiva dell’Unione sovietica. Gli aspetti essenziali di tale tutela, a livello della normazione superprimaria, sono attualmente contenuti negli articoli 69 e 72 della Costituzione federale post-sovietica, approvata con il referendum popolare del 12 dicembre 1993. La prima delle menzionate disposizioni costituzionali stabilisce che la protezione dei piccoli (nel senso sopra precisato) popoli indigeni della Russia (settentrionale, siberiana ed estremo-orientale) è conforme alle norme del diritto internazionale generale, nonché con le previsioni dei trattati e accordi internazionali sottoscritti dalla Federazione Russa.
La seconda disposizione stabilisce in ordine al settore della legislazione concorrente, vale a dire delle materie di competenza congiunta della Federazione e dei “soggetti” della Federazione, i quali ultimi sono enti sub-federali (repubbliche, territori, regioni, città di rilevanza federale, regioni autonome e aree autonome). La lettera l) del comma 1 dell’articolo 72 della Costituzione assegna, dunque, al settore della legislazione concorrente la normazione riguardante i piccoli popoli indigeni (artici e non-artici), introducendo altresì il concetto-chiave, successivamente ripreso dalla legge federale sulla garanzia dei popoli indigeni della Russia[21], secondo cui deve trattarsi di aree di tradizionale insediamento dei popoli indigeni.
Con riguardo al profilo specifico della protezione dei popoli indigeni derivante dal diritto internazionale, essa è invece pressoché assente nell’ordinamento russo, dal momento che la Russia non ha sottoscritto la Convenzione dell’Organizzazione internazionale del lavoro n. 169 del 1989 sui popoli indigeni e tribali, che rappresenta il solo strumento internazionale vincolante (hard law) per i Paesi aderenti.
Fondamentale è, dunque, la tutela apprestata ai popoli indigeni rispettivamente dal livello federale e da quello locale. Sul piano nazionale, appare in linea astratta promettente la legge federale sui «territori di uso tradizionale delle risorse naturali»[22] del 2001[23], la quale prevede inter alia garanzie per i popoli aborigeni circa l’utilizzo del suolo e del sottosuolo (per attività minerarie), mantenimento della caccia e della pesca secondo le regole consuetudinarie, strutture per l’autogoverno indigeno locale, forme di rappresentanza dei popoli indigeni nelle assemblee legislative dei “soggetti” della Federazione[24]. Il grosso problema è che, finora, non si è provveduto all’individuazione concreta di alcun territorio di uso tradizionale delle risorse naturali.
Vi sono, naturalmente, esigenze di sviluppo industriale intensivo dell’Artico russo che collidono con la protezione efficace dei popoli indigeni, nonché soprattutto con l’uso tradizionale delle terre e delle risorse naturali[25].
L’approvazione della legge federale sui territori di uso tradizionale della natura, oltre a non avere ricevuto sino a oggi alcuna applicazione pratica, ha avuto un ulteriore effetto paradossale, a detrimento ancora una volta dei popoli indig eni artici. Questo perché nel 2004 è stata abrogata la legge federale sulle basi della disciplina statale relativa allo sviluppo sociale ed economico del Nord della Federazione Russa[26], per tal modo annullandosi le specificità prima esistenti in materia di regolamentazione nazionale delle comunità aborigene nord-russe (id est, artiche e circumpolari).
Quanto alla regolamentazione di livello sub-nazionale, essa è frammentaria e talvolta contraddittoria, cosicché si genera ancora maggiore incertezza circa lo status giuridico dei popoli indigeni. Per esempio, le amministrazioni locali hanno progressivamente introdotto, negli anni duemila, complesse discipline in materia di pesca tradizionale (c.d. fishing rights) degli appartenenti alle comunità indigene, prevedendo il rilascio di speciali permessi per esercitare l’attività medesima[27].
Si conferma quindi, in ultima analisi, che la condizione giuridica dei popoli indigeni artici negli Stati autoritari quali la Russia post-sovietica[28] è meno favorevole (per gli aborigeni) rispetto a ciò che avviene negli Stati liberali.
[1] Per il punto di vista russo, v. V.P. Zhuravel, Rights of the indigenous peoples of the Russian Arctic: problems and solutions, in Арктика и Север [Arctic and North], n. 30, 2018, p. 62 ss. (l’autore è professore presso l’Accademia russa delle scienze, con sede a Mosca). Sulla “visione del mondo” propria degli indigeni dell’Artico russo, cfr. S. Shach, Arctic Circumpolar Civilization. Philosophical Approaches to the Concept, in Sibirica. Interdisciplinary Journal of Siberian Studies, 2019, p. 71 ss. (trad., dal russo, di T. Argounova-Low; l’autore è docente alla Murmansk Arctic State University-MASU/Мурманский арктическийгосударственный университет- МАГУ). In precedenza, v. A.A. Snamenski, Paternalismus versus Kulturpluralismus. Thesen zur Autonomie der sibirischen Nordvölker, in Pogrom, n. 155, 1990, p. 33 ss.
[2] Nella penisola di Kola, область (suddivisione amministrativa, corrispondente all’incirca alle nostre regioni) di Murmansk.
[3] Sul trattamento deteriore subito dai Saami nella parte russa della Lapponia prima della Rivoluzione d’Ottobre e, soprattutto, tra la fine della seconda guerra mondiale e gli anni settanta del secolo scorso, allorché essi vennero soggetti a collettivizzazioni e delocalizzazioni forzate, v. L. Allemann, The Sami of the Kola Peninsula – About the life of an ethnic minority in the Soviet Union, Foreword by H. Haumann, Tromsø, University of Tromsø Centre for Sami Studies/Senter for samiske studier, 2013 (Skriftserie nr. 19), nonché prima, sulle collettivizzazioni sovietiche degli anni trenta del ‘900, Y. Konstantinov, From ‘Traditional’ to Collectivized Reindeer Herding on the Kola Peninsula: Continuity or Disruption?, in Acta Borealia. A Nordic Journal of Circumpolar Societies, 2005, p. 170 ss., dove l’autore (docente alla New Bulgarian University-NBU/Нов български университет-НБУ di Sofia), ridimensiona(va) la rottura determinata dalle collettivizzazioni nell’Urss rispetto alla situazione preesistente presso le comunità Saami nel tardo Ottocento; lo stesso autore ravvisa sopravvivenze del modello collettivo ex sovietico non-market e rurally-oriented; cfr. Y. Konstantinov, Memory of Lenin Ltd.: Reindeer-Herding Brigades on the Kola Peninsula, in Anthropology Today, vol. 13, n. 3, giugno 1997, p. 14 ss. (e v., altresì, Y. Konstantinov, V. Vladimirova, Changes in Property Regimes and Reindeer Herding Management in Post-Soviet Herding Collectives: The Case of the Municipality of Lovozero (Murmansk Region, Northwest Russia), in B.C. Forbes et al., Eds., Reindeer Management in Northernmost Europe. Linking Practical and Scientific Knowledge in Social-Ecological Systems, Berlin, Springer, 2006, p. 117 ss.). Con riguardo al tradizionale pastoralismo nomade dei Saami, contrastato dalle politiche sovietiche di assimilazione e sedentarizzazione, v. per esempio C. Stépanoff, Come sono diventati pastori nomadi i cacciatori dell’Artico? Il ruolo del comportamento animale nella «rivoluzione della renna», in Il Polo, a. LXXIV, 2019, n. 3, p. 27 ss.; S. Dudeck, Il pastoralismo della renna siberiana e le sfide che devono affrontare gli allevatori nella Siberia occidentale, ivi, a. LXXIV, 2019, n. 1, p. 9 ss.
[4] Per una aggiornata e completa raccolta normativa, cfr. P.A. Berkman, A.N. Vylegzhanin, O.R. Young, Baseline of Russian Arctic Laws, Cham, Springer, 2019.
[5] Meno marcato è stato il fenomeno de quo in Finlandia.
[6] Ассоциация коренных, малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации (АКМНССиДВ), lett. «Associazione dei piccoli popoli indigeni del Nord, della Siberia e dell'Estremo Oriente della Federazione Russa» (AKMNSSiDV). RAIPON rappresenta una organizzazione “ombrello”, che raggruppa cioè associazioni costituite a livello locale, regionale e interregionale. L’attività di RAIPON è rigidamente controllata dallo Stato.
[7] Forum internazionale dedicato ai problemi artici, che vede la partecipazione degli otto Stati artici (Norvegia, Svezia, Finlandia, Islanda, Danimarca/Groenlandia, Stati Uniti d’America/Alaska, Canada e Federazione Russa), di Stati non-artici (tra cui l’Italia) e rappresentanti dei popoli indigeni artici (v. online nel sito www.artcic-council.org). Nell’ambito del Consiglio artico sono recentemente emersi crescenti contrasti, sia per la rivalità tra Stati Uniti d’America e Russia che per la posizione USA di “scetticismo”, se non negazione, dell’esistenza del cambiamento climatico; cfr. T. Koivurova, Is this the end of the Arctic Council and the Arctic governance as we know it? Ovatko Arktinen neuvosto ja arktinen hallinto sellaisina kuin ne tunnemme tulleet tiensä päähän?, nel sito www.artcticentre.org (doc.datato 16-12-2019, testo in inglese e finlandese). La questione essenziale è rappresentata dal fatto che l’Artico è luogo di pace e di cooperazione internazionale, ma anche di competizione strategica; v., per esempio, A. Østhagen, The Nuances of Geopolitics in the Arctic, nel websitedell’Arctic Institute – Center for Cirumpolar studies, www.thearcticinstitute.org, doc. datato 7-1-2020; T. Koivuorva, Loppuuko Arktisten valtioiden välinen yhteistyö? [La cooperazione artica finirà?], in Lapin kansa, 22-1-2020, www.lapinkansa.fi (testo in finlandese); L. Artaud, Quali forze sono presenti nell’Artico? La corsa verso le materie prime: un nuovo confronto internazionale?, in Il Polo, a. LXXIV, 2019, n. 4, p. 23 ss.
[8] Russ. Московский городской суд.
[9] Ovvero, in russo, Центр содействия коренным малочисленным народам Севера/Учебный центр коренных народов Севера (ЦС КМНС/ РИТЦ).
[10] La sentenza è disponibile, in russo, nel sito Internet dei «Tribunali della giurisdizione generale della città di Mosca», all’indirizzo https://www.mos-gorsud.ru. Per un breve commento, cfr. la nota intitolata Russia Shuts Down Arctic Indigenous Rights Group, in The Moscow Times, 9-11-2019.
[11] Il titolo della citata legge è, per esteso: «Sugli emendamenti agli atti legislativi della Federazione russa concernenti la regolamentazione delle attività delle organizzazioni senza scopo di lucro che svolgono le funzioni di agente straniero».
[12] L’espressione ha una evidente connotazione negativa, legata al periodo della “guerra fredda” e allo spionaggio internazionale.
[13] La cui portata era già stata estesa nel 2017.
[14] Si tratta della legge federale del 2 dicembre 2019, «Sulla modifica della legge della Federazione russa “sui media” e la legge federale “sull'informazione, le tecnologie dell'informazione e la protezione delle informazioni” (russ. О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О средствах массовой информации" и Федеральный закон "Об информации, информационных технологиях и о защите информации); il testo è stato pubblicato, in russo, sul «Portale Internet ufficiale informazioni legali», all’indirizzo http://publication.pravo.gov.ru. Per i primi commenti, v. la nota dal titolo Russia’s New ‘Foreign Agent’ Law, Explained, in The Moscow Times, 2-12-2019, nonché I. Davydov, Why does Russia need a new “foreign agent” law?, documento (datato 4-12-2019) disponibile nel website www.opendemocracy.net. La legge riguarda specialmente i giornalisti e bloggers.
[15] Questi aspetti sono esaminati (assai) criticamente da A. Troianovski, In Russia, an Updated Law With New Restrictions on Freedom of Speech, in The New York Times, 2-12-2019.
[16] Si veda, in relazione ai dati dell’ultimo censimento nazionale russo del 2010, O. Murashko, J. Rohr, Russian Federation, in D.N. Berger (Ed.), The Indigenous World 2019, Copenhagen, International Work Group for Indigenous Affairs-IWGIA, 2019, p. 43 ss. (i censimenti della popolazione si svolgono in Russia ogni dieci anni).
[17] Cfr. J. Rohr, Indigenous Peoples in the Russian Federation, Copenhagen, IWGIA Report 18, 2014, p. 15.
[18] La pronuncia è reperibile, in russo, nel sito Web della Corte suprema della Federazione Russa, all’indirizzo http://www.supcourt.ru.
[19] Nella risalente autorevole dottrina russa, cfr. V.N. Lvov, Русская Лапландия и русские лопари. Географический и этнографический очерк. С рисунками и картой Русской Лапландии [Russian Lapland and Russian Laplanders. Geographical and ethnographic essay. With drawings and a map of Russian Lapland], Москва/Moscow, Типография Русского товарищества печатного и издательского [Printing office of the Russian Printing and Publishing Association], 1916, 3ª ed. (ed. orig. 1903).
[20] Per un totale di circa ottantamila Saami.
[21] V. innanzi.
[22] In russo, территория традиционного природопользования, ТТП.
[23] Con gli emendamenti introdotti nel 2007. La legge riprende la denominazione già utilizzata in un decreto del 1992 emanato dall’allora Presidente Yeltisn; v. J. Rohr, Indigenous Peoples in the Russian Federation, cit., p. 17.
[24] Nella dottrina russa, cfr. V. Kryazhkov, Территории традиционного природопользования как формы реализации коренных малочисленных народов на земли [The territories of traditional resource use as a form of implementation of indigenous peoples’ right to land], in Gosudarstvo i Pravo, 2008, n. 1, p. 44 ss.
[25] Cfr., sul punto, E. Gladun, K. Ivanova, Preservation of Territories and Traditional Activities of the Northern Indigenous Peoples in the Period of the Arctic Industrial Development, in K. Latola, H. Savela (Eds.), The Interconnected Arctic — UArctic Congress 2016, Cham, Springer, 2017, p. 135 ss.
[26] Ovvero, in russo, Об основах государственного регулирования социально-экономическогоразвития Севера Российской Федерации [On the basis of state regulation of social and economic development of the Russian North].
[27] Sulla problematica realizzazione dei diritti di pesca degli indigeni nella zona artica e sub-artica della Russia post-sovietica, v. E.A. Zmyvalova, Indigenous Peoples of the Russian North and Their Right to Traditional Fishing, in International Journal on Minority and Group Rights, 2018, p. 51 ss.
[28] V., per tutti, M. Ganino, Dallo Zar al Presidente. Ricostruzione del modello di governo della Russia fra trasformazioni costituzionali e continuità, Milano, CUESP, 1999 (Appendice di aggiornamento, Milano, CUESP, 2003; Id., Russia, Bologna, Il Mulino, 2010; C. Filippini, Evoluzione delle forme di governo nelle Repubbliche dell’ex Urss, in Id. (cur.), La Comunità di Stati Indipendenti a più di venti anni dalla dissoluzione dell’Urss, Santarcangelo di Romagna, Maggioli, 2014, p. 105 ss.; R. Tarchi, Sistema delle fonti e poteri normativi dell’Esecutivo in una forma di governo iper-presidenziale: il caso della Federazione Russa, in Osservatorio sulle fonti, n. 3/2018, www.osservatoriosullefonti.it ; A. Di Gregorio, Editoriale, in Nuovi Autoritarismi e Democrazie: Diritto, Istituzioni, Società, n. 1/2019, www.riviste.unimi.it, Un importante seminario su Russia 2020. La riforma costituzionale di Putin fra innovazione e continuità: un tentativo di stabilizzazione del potere? si è svolto il 19 febbraio 2020 presso l’Università statale di Milano, con la partecipazione di autorevoli studiosi di questioni russe (A. Di Gregorio, M. Ganino, C. Filippini, G. Codevilla, A. Vitale).
