Sanzioni economiche internazionali e restrizioni alle esportazioni: responsabilità penale per le violazioni 

Sanzioni economiche internazionali e restrizioni alle esportazioni: responsabilità penale per le violazioni 

 

Abstract

Il 14 giugno 2023 è entrato in vigore il decreto-legge n. 69 del 13 giugno 2023, che modifica tra l’altro il decreto legislativo n. 221 del 15 dicembre 2017, con l’obiettivo di ampliare le tipologie di reato per garantire l’effettiva applicazione delle sanzioni internazionali adottate dall’Unione Europea. Questo articolo analizza le conseguenze a livello nazionale delle violazioni delle misure restrittive nascenti da sanzioni economiche internazionali e controllo delle esportazioni. Le violazioni di queste misure restrittive possono comportare responsabilità amministrativa e penale per l’agente. Attraverso una analisi dei regolamenti e delle leggi nazionali, il contributo esplora le tipologie di sanzioni che possono essere applicate in caso di violazione delle misure restrittive. 

Abstract

On June 14, 2023, the Decree-Law No. 69 of June 13, 2023 came into effect, which, among other things, amends the Legislative Decree No. 221 of December 15, 2017, with the aim of expanding the types of offenses to ensure the effective enforcement of international sanctions adopted by the European Union. This article examines the national-level consequences of violations of restrictive measures arising from international economic sanctions and export controls. Violations of these restrictive measures may result in administrative and criminal liability for the offender. Through an examination of national regulations and laws, the contribution explores the types of sanctions that can be imposed in the event of a violation of the restrictive measures.

 

Indice

Introduzione: Sanzioni economiche internazionali ed export control;
Le possibili sanzioni nazionali che possono derivare dalla violazione delle misure restrittive;
D.l. 69/2023;
Esigenze di compliance

 

Introduzione: sanzioni economiche internazionali ed export control

Le sanzioni economiche internazionali sono strumenti coercitivi adottati da uno o più Paesi o da organizzazioni internazionali per influenzare il comportamento di un altro Paese, un gruppo o un individuo. 

Queste misure restrittive possono essere imposte per diversi motivi, tra cui la promozione della pace e della sicurezza internazionale, la protezione dei diritti umani, la non proliferazione delle armi nucleari, il contrasto al terrorismo, il rispetto delle norme internazionali o la tutela dell’ambiente.

Le sanzioni economiche internazionali possono assumere diverse forme, come il divieto di commercio, l’embargo sulle armi, il congelamento degli asset finanziari, le restrizioni finanziarie o bancarie, le limitazioni agli investimenti, le restrizioni di viaggio, le limitazioni tecnologiche e molte altre. L’obiettivo di tali misure è quello di mettere pressione sull’entità o l’individuo oggetto delle sanzioni, al fine di indurli a modificare il loro comportamento o ad adempiere agli obblighi internazionali.

Alcune delle fonti normative più rilevanti in materia sono:

Carta delle Nazioni Unite: la Carta delle Nazioni Unite fornisce il quadro normativo generale per le sanzioni internazionali. L’articolo 41 autorizza il Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite ad adottare misure coercitive, comprese le sanzioni economiche, per preservare la pace e la sicurezza internazionale.

Risoluzioni del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite: il Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite adotta risoluzioni che impongono sanzioni economiche a livello globale. 

Convenzioni internazionali: ci sono diverse convenzioni internazionali che disciplinano specifici settori delle sanzioni economiche, come il controllo delle armi, la non proliferazione nucleare, la lotta al terrorismo e la protezione dei diritti umani (ad esempio, la Convenzione sul divieto delle armi chimiche e il Trattato sul commercio delle armi (ATT) stabiliscono norme specifiche per le sanzioni nel campo delle armi).

Ciò che tuttavia assume maggior importanza, soprattutto per via della loro più stringente applicazione pratica e analiticità della disciplina, è la normativa UK, US e UE.

Le sanzioni economiche internazionali del Regno Unito sono regolate principalmente dal Sanctions and Anti-Money Laundering Act 2018 (SAML Act) e dai regolamenti adottati in base a tale legge. Il Regno Unito ha adottato sanzioni autonome implementando le sanzioni delle Nazioni Unite e dell’Unione Europea. Il SAML Act conferisce al governo britannico il potere di adottare misure restrittive economiche contro Paesi, individui, organizzazioni o entità coinvolte in attività che minacciano la pace, la sicurezza e la stabilità internazionale. Queste misure possono includere il congelamento dei beni, l’embargo sulle armi, le restrizioni commerciali, il divieto di viaggio, il blocco di transazioni finanziarie e altre restrizioni. 

Il Regno Unito ha istituito inoltre l’Ufficio per le sanzioni economiche internazionali (Office of Financial Sanctions Implementation - OFSI) che è responsabile dell’applicazione delle sanzioni economiche e del monitoraggio del rispetto delle restrizioni imposte.

Le sanzioni economiche internazionali degli Stati Uniti invece sono regolate principalmente dallo U.S. Department of the Treasury’s Office of Foreign Assets Control (OFAC) (e da altre autorità governative). Gli Stati Uniti hanno una vasta gamma di programmi di sanzioni economiche che mirano a influenzare il comportamento di Paesi, organizzazioni, entità e individui che rappresentano una minaccia per gli interessi nazionali degli Stati Uniti. L’OFAC è l’agenzia federale responsabile dell’amministrazione e dell’applicazione delle sanzioni economiche degli Stati Uniti, che emana regolamenti, fornisce linee guida e mantiene elenchi di individui, organizzazioni e paesi soggetti a sanzioni. Questi elenchi includono il Specially Designated Nationals (SDN) List, il Foreign Sanctions Evaders (FSE) List e il Sectoral Sanctions Identifications (SSI) List, tra gli altri.

Ai fini del presente contributo, occorre approfondire più analiticamente le fonti dell’Unione Europea.

Le misure restrittive dell’Unione Europea sono stabilite attraverso decisioni del Consiglio Europeo nell’ambito della Politica Estera e di Sicurezza Comune (PESC). Queste decisioni vengono proposte dall’alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza e successivamente discusse e adottate dal Consiglio Europeo all’unanimità. Se una decisione del Consiglio Europeo prevede il congelamento dei beni o altre sanzioni economiche o finanziarie, queste devono essere attuate attraverso un regolamento del Consiglio. La decisione del Consiglio Europeo entra in vigore al momento della pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea. Le misure restrittive in vigore sono costantemente riesaminate per garantire che siano in linea con gli obiettivi dichiarati. 

Tra le fonti normative unionali in materia di restrizioni commerciali vi è inoltre il regolamento 833/2014 che disciplina le sanzioni economiche nei confronti della Russia. Il citato regolamento mira a limitare determinati settori dell’economia russa e a imporre restrizioni finanziarie nei confronti di determinate persone, entità e settori chiave. Le misure restrittive previste dal regolamento includono il divieto di fornire determinati servizi finanziari, l’embargo sulle armi e beni correlati, le restrizioni agli investimenti nel settore energetico russo e il divieto di esportazione di beni ad uso militare.

Infine, merita una menzione particolare il regolamento (UE) n. 821 del 2021. Questo regolamento disciplina l’esportazione dei prodotti “dual use”, che sono progettati per scopi civili ma possono essere utilizzati anche per scopi militari. Rappresenta il punto di riferimento normativo e tecnico per l’intero sistema di sanzioni alle esportazioni dell’Unione Europea.

 

Le possibili sanzioni nazionali che possono derivare dalla violazione delle misure restrittive

Sia il legislatore unionale che quello nazionale hanno ritenuto che la risposta idonea fosse quella della responsabilità penale per tutelare gli interessi in gioco e contrastare gli interessi economici che potrebbero spingere gli operatori UE a violare i divieti, specialmente in presenza di condizioni economiche vantaggiose. A tale scopo, il legislatore comunitario ha agito per garantire l’uniformità delle sanzioni penali in tutte le giurisdizioni degli Stati membri, includendo le violazioni delle misure restrittive dell’Unione nell’elenco dei cosiddetti “reati dell’UE” ai sensi dell’articolo 83, paragrafo 1, del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE).

Per quanto riguarda i riflessi nazionali delle sanzioni economiche internazionali e del controllo delle esportazioni, le fonti di diritto sono il Decreto Legislativo n. 109 del 2007, che introduce il congelamento dei fondi e delle risorse economiche legate al terrorismo e alla proliferazione nucleare, e il Decreto Legislativo n. 221 del 2017, che recepisce la normativa dell’UE riguardante:

limitazioni all’esportazione di prodotti dual use;

restrizioni al commercio di beni che potrebbero essere utilizzati per la pena di morte, la tortura o trattamenti crudeli;

misure restrittive nei confronti di specifici paesi terzi.

Il Decreto Legislativo n. 221 del 2017 si pone l’obiettivo di garantire l’attuazione delle misure restrittive adottate dall’Unione Europea nei confronti di determinati Paesi terzi, di gruppi o individui collegati ad attività illecite come il terrorismo, la proliferazione nucleare, i gravi violazioni dei diritti umani e altre minacce alla pace e alla sicurezza internazionale. 

Le principali disposizioni del decreto riguardano le limitazioni all’esportazione di beni a duplice uso, ossia beni che possono essere utilizzati sia per scopi civili che militari, il controllo delle esportazioni di merci che possono essere utilizzate per la pena di morte, la tortura o altri trattamenti crudeli, in conformità agli obblighi internazionali dell’Italia. 

Il Decreto Legislativo n. 221 del 2017 stabilisce anche le sanzioni amministrative e penali applicabili in caso di violazione delle misure restrittive. Prevede inoltre l’adozione di obblighi di notifica, registrazione e tenuta dei registri per gli operatori economici coinvolti nel commercio di beni soggetti a restrizioni. 

Attraverso questo decreto, l’Italia si impegna a conformarsi alle misure restrittive adottate dall’Unione Europea al fine di contribuire alla promozione della pace, della sicurezza e del rispetto dei diritti umani a livello internazionale (ad esempio, le misure restrittive nei confronti della Russia imposte dal regolamento (UE) n. 833/2014). Il decreto rappresenta quindi uno strumento normativo importante per garantire l’effettiva attuazione delle sanzioni internazionali e il rispetto degli obblighi internazionali dell’Italia.

 

Decreto legge 69/2023

Il decreto-legge n. 69/2023, di recente adozione e che dovrà essere convertito in legge dal Parlamento italiano entro 60 giorni dalla data di pubblicazione, a pena di inefficacia, introduce cambiamenti significativi per quanto riguarda le misure restrittive dell’UE. 

In particolare, il nuovo decreto trasforma in reati le violazioni dei divieti di importazione imposti dalle misure restrittive dell’UE. Il decreto stabilisce quindi una normativa nazionale completa in materia di sanzioni UE, che era stata parzialmente illogica; fino all’entrata in vigore del D.L. 69/2023, ad esempio, la legge italiana prevedeva sanzioni molto sbilanciate, da semplici sanzioni amministrative di non eccessiva importanza per le importazioni a sanzioni penali di notevole gravità per le esportazioni.

Si riassumono di seguito le principali modifiche introdotte dal D.L. 69/2023 in materia di prodotti a duplice uso e misure restrittive dell’UE, a partire da quelle che riguardano il sistema sanzionatorio per la violazione delle disposizioni unionali.

Il legislatore nazionale ha esteso il perimetro delle fattispecie penalmente rilevanti e modificato le cornici edittali delle pene. 

Per quanto concerne le fattispecie criminose, sono stati ora ricompresi tutti i servizi che si traducono in forme di assistenza tecnica relative a prodotti “dual use” erogati illecitamente, rectius in assenza o in violazione delle necessarie autorizzazioni (ex articolo 23, decreto legge 69/2023: 

“l’articolo 18 è sostituito dal seguente: «Art. 18 (Sanzioni relative ai prodotti a duplice uso).  -  1.Chiunque effettua operazioni di esportazione di  prodotti  a  duplice uso listati o di prodotti a duplice uso non listati, anche  in  forma intangibile, di transito o di trasferimento  all’interno  dell’Unione europea,  ovvero  presta  servizi  di  intermediazione  o  assistenza tecnica  concernenti  i  prodotti   medesimi,   senza   la   relativa autorizzazione   ovvero   con   autorizzazione   ottenuta    fornendo dichiarazioni o documentazione false, è  punito  con  la  reclusione fino a sei anni e con la multa da euro 25.000 a euro 250.000”). 

Per questa fattispecie e per il mancato adempimento degli obblighi informativi previsti da tutte le clausole “catch all” nella disciplina precedente era infatti prevista una sanzione amministrativa.

Ancora più rilevanti risultano le modifiche apportate per l’importazione di beni ristretti o listati; il precedente sistema sanzionatorio era infatti maggiormente incentrato al contrasto della sola esportazione di beni oggetto di limitazioni, il decreto legge 69/2023 ha invece previsto una responsabilità penale anche per le condotte di importazione (ex articolo 23, d.l. 69/2023: 

“È punito con la reclusione fino a sei anni chiunque, in violazione dei divieti contenuti nei regolamenti (UE) concernenti misure restrittive: 

          a) effettua operazioni di esportazione o importazione di prodotti listati per effetto di     
                misure restrittive unionali; 

          b)   presta servizi di qualsiasi natura soggetti a misure restrittive unionali; 

          c)  partecipa a   qualsiasi   titolo   a   procedure   per l’affidamento di contratti di appalto  
               pubblico o di concessione soggetti a misure restrittive unionali o esegue, in tutto o in  
               parte, uno o più dei medesimi contratti. 

        2. Chiunque effettua le operazioni di cui al comma 1 senza la prescritta autorizzazione, ovvero   con  autorizzazione   ottenuta fornendo dichiarazioni o documentazione false, è punito con la reclusione fino a sei anni e con la multa da euro 25.000 a euro 250.000”).

Infine, è bene sottolineare che, seppur non rientranti nel catalogo dei reati presupposto ex Decreto Legislativo n. 231/2001 (da ora decreto 231), potrebbero altresì configurarsi riflessi indiretti per la responsabilità amministrativa dell’ente nascente da reato. 

Il decreto 231 prevede a livello nazionale una forma di responsabilità formalmente amministrativa ma sostanzialmente penale (in dottrina e giurisprudenza si parla di “tertium genus”. In concreto, la responsabilità da reato degli enti è accertata nell’ambito di un procedimento penale) a fronte della commissione, nel loro interesse o a loro vantaggio e da parte di soggetti “apicali” o “sottoposti” dell’ente stesso, di alcuni reati richiamati dal medesimo d.lgs. n. 231/2001. 

Ebbene, allo stato i reati contemplati dal d. lgs. 221/2017 non sono ricompresi nell’elenco dei reati presupposto, né il d.lgs. 221/2017 prevede espressamente la rilevanza di tali reati del decreto 231. Come anticipato, tuttavia, potrebbero aprirsi considerazioni sull’eventuale responsabilità amministrativa dell’ente “riflessa”; i reati previsti dal d.lgs. n. 221/2017 potrebbero astrattamente costituire reati “presupposto” di susseguenti ipotesi di ricettazione (art. 648 cod. pen.), riciclaggio (artt. 648-bis cod. pen.) o autoriciclaggio (art. 648-ter.1 cod. pen.), sempreché sussista l’elemento soggettivo richiesto dalle fattispecie incriminatrici.

 

Esigenze di compliance

In questo contesto normativo, la compliance assume un ruolo fondamentale per prevenzione; in particolare, la compliance per le società alle leggi in materia di export control e sanzioni economiche internazionali è fondamentale per assicurarsi che le operazioni commerciali siano conformi alle normative nazionali e internazionali. 

Di seguito sono elencati alcuni aspetti cruciali degli aspetti di compliance per le società operanti nel commercio internazionale:

• Identificazione delle restrizioni: le società devono identificare i beni e i servizi soggetti a restrizioni o divieti di esportazione, importazione o trasferimento internazionale. Questo richiede un’analisi accurata delle normative internazionali e nazionali applicabili, compresi i regolamenti e le liste di controllo dei beni a duplice uso e dei beni e tecnologie sensibili;
• Valutazione dei destinatari e dei paesi: le società devono condurre una valutazione accurata dei destinatari finali e dei paesi di destinazione, per assicurarsi che non siano coinvolti in attività illecite o in violazioni delle sanzioni economiche;
• Licenze e autorizzazioni: se necessario, le società devono ottenere le licenze e le autorizzazioni richieste per esportare beni o tecnologie controllate o per transazioni con paesi soggetti a sanzioni economiche;
• Screening dei clienti e partner commerciali: le società devono effettuare screening dei clienti, fornitori e partner commerciali per assicurarsi di non coinvolgersi in transazioni con soggetti a sanzioni o ritenuti a rischio di violazioni delle normative;
• Formazione e sensibilizzazione: le società devono fornire formazione e sensibilizzazione al personale coinvolto nelle operazioni di esportazione e importazione, in modo che siano consapevoli delle normative e delle procedure di compliance;
• Monitoraggio e audit: le società devono implementare un sistema di monitoraggio e audit per verificare la conformità alle normative di export control e sanzioni economiche internazionali, e per identificare eventuali violazioni o aree di miglioramento;
• Segnalazione delle violazioni: nel caso in cui si verifichino violazioni delle normative di export control o sanzioni economiche internazionali, le società devono segnalarle alle autorità competenti e intraprendere azioni correttive.

Ciò premesso, un ruolo fondamentale è ricoperto dall’ICP, Internal Compliance Program. 

Un insieme di politiche, procedure e processi adottati da un’organizzazione o un’azienda per garantire il rispetto delle leggi, dei regolamenti e delle normative a livello interno ed esterno. Gli ICP sono progettati per assicurare che l’organizzazione agisca in modo etico e legale in tutte le sue attività, inclusi l’export control e le sanzioni economiche internazionali. Questi programmi sono particolarmente importanti per le società coinvolte nel commercio internazionale, dove il rispetto delle norme di export control e sanzioni economiche è fondamentale per evitare violazioni e sanzioni legali.

L’implementazione di un Internal Compliance Program è essenziale per garantire che l’organizzazione operi nel rispetto delle leggi e delle normative, riducendo il rischio di sanzioni, multe e danni alla reputazione dell’azienda. Inoltre, un ICP solido contribuisce a promuovere la cultura dell’etica e della conformità all’interno dell’organizzazione.