Indennità di disoccupazione: l'illegittimità costituzionale parziale

Abstract

Nell’ambito dei diritti fondamentali – che sono, per loro natura, inalienabili, perché immediatamente disposti da norme di carattere generale, di solito, di rango costituzionale -  si distingue tra diritti individuali di libertà e diritti sociali. Questi ultimi consistono in aspettative positive di prestazioni e valgono a ridurre le disuguaglianze materiali. L’uguaglianza è costituiva della dignità delle persone. I diritti fondamentali, in particolare i diritti sociali, s’identificano nelle leggi a tutela dei più deboli – economicamente e socialmente – contro la legge del piu forte (che è propria dell’assenza di diritto e di diritti). I diritti sociali, che spettano a tutti in quanto persone, sono stati definiti le leggi dei più deboli (e costituiscono la base dell’uguaglianza). La disuguaglianza può minare le basi della convivenza e della democrazia. La percezione della disuguaglianza è un fatto sociale, legato alla pratica soggettiva e collettiva dei soggetti, che di quella percezione sono portatori. Di uguaglianza “in dignità e diritti” si parla all’articolo 1 della Dichiarazione universale del 1948.

 

Indice:

1. Introduzione  

2. Parziale illegittimità costituzionale  

3. Riduzione delle prestazioni del 30%  

4. Riduzione delle prestazioni del 60% e riduzione totale  

5. Effetti della sentenza dd. 5.11.19

 

1. Introduzione

“La RFT è uno Stato democratico e sociale”. Questo è il tenore dell’articolo 20, 1° comma, della Costituzione Federale, del Grundgesetz – GG.

L’articolo 1, comma 1°, GG, dichiara la dignità della persona inviolabile e al comma 2° è sancito l’obbligo di tutti i poteri dello Stato, di rispettarla e di tutelarla. Il “Sozialstaatsprinzip” (principio dello stato sociale) di cui all’articolo 20, comma 1°, GG, è uno dei principi fondamentali della Costituzione Federale.

Data l’indeterminatezza del disposto costituzionale de quo, questo principio abbisogna di concretizzazione (BVerfGE- Corte Costituzionale Federale 65, 182/193 e 71, 66/80) da parte del legislatore ordinario, ma vincola non soltanto il potere legislativo, ma anche quello esecutivo nonchè quello giudiziario.

Elemento essenziale del “Sozialstaatsprinzip” sono le prestazioni in favore di chi si trova in una situazione di difficoltà non soltanto economica. Vi rientrano anche le prestazioni in favore di chi è disoccupato (BVerfGE 100, 213/226 f) e, comunque, aiuti in misura tale da assicurare le condizioni minime per una vita dignitosa (BVerfGE 40, 121/133). L’articolo 20, c .1° GG, obbliga lo Stato di predisporre “soziale Sicherungssysteme”. È stato detto, che il “Solidarprinzip” (principio di solidarietà) è un’emanazione del “Sozialstaatsprinzip”. Il diritto alle prestazioni presuppone però una “gesetzliche Regelung” (una disciplina legislativa) (ved. p. es. BVerfGE 27, 253/270).

Il “Sozialstaatsprinzip” tende ad assicurare anche la “Chancengleichheit” e legittima provvidenze per ridurre la disoccupazione, che puo avvenire anche cofinanziando i costi di lavoro.

Beneficiari del “Sozialstaatsprinzip” sono soltanto persone fisiche (e non anche quelle giuridiche), nonché gli stranieri legittimamente residenti nella RFT. Per i cittadini della RFT, che vivono stabilmente all’estero, la “soziale Schutzpflicht” è attenuata.

Del principio de quo va tenuto conto in sede di interpretazione e applicazione pure di altre norme costituzionali; inoltre esso tende a far sí che il principio di uguaglianza non si esaurisca in un’uguaglianza meramente formale.

La concretizzazione del “Sozialstaatsprinzip” vincola anzitutto il legislatore, per il quale è una “bindende Aufgabe” (BVerfGE 51,115/125 e 59, 231/262 f), anche se ciò comporta “erhebliche finanzielle Belastungen für die öffentliche Hand" (notevoli aggravi finanziari per lo Stato).

La sicurezza sociale è prevista pure dall’articolo 34 della Carta dei diritti fondamentali dell’UE. In esso è riconosciuto il diritto a prestazioni di carattere sociale-assistenziale a tutti coloro che soggiornano legittimamente nell’UE nonchè l’accesso a queste prestazioni. Vi è specifica menzione della perdita del posto di lavoro quale causa, che da diritto di accesso alle prestazioni di cui sopra; si rinvia anche al diritto degli Stati nazionali.

I Padri Costituenti della RFT hanno anteposto la tutela della dignità delle persone ad altri principi contenuti nel Grundgestz – GG – Costituzione Federale, riconoscendo alla stessa “obersten Verfassungswert” (BVerfGE 109, 279/311). La “Garantie der Menschenwürde” è considerata non soltanto una “Grundnorm”, ma anche una “Leitungsnorm” (norma fondamentale e di indirizzo), anzi, è la “wichtigste Wertentscheidung” del “Grundgesetz”.

I principi contenuti nell’articolo 1, comma 1° e nell’articolo 20, comma 1°, GG, obbligano lo Stato ad assicurare agli indigenti le condizioni minime per un’esistenza dignitosa; se necessario, attraverso “Sozialleistungen” (BVerfGE 82, 60/85).

 

2. Parziale incostituzionalità

È stato sulla base del combinato disposto degli articoli ora citati, che la Corte Costituzionale Federale, il “Bundesverfassungsgericht” ha dichiarato la parziale illegittimità costituzionale del § 31 a  in relazione ai §§ 31 e 31 b del Libro II° del “Sozialgesetzbuch” – SGB.

I §§ 31 e 31 a SGB prevedono le violazioni degli obblighi, ai quali sono sottoposti coloro che hanno diritto all’indennità di disoccupazione (commad. Hartz IV) e le conseguenze delle violazioni stesse. Il § 31 b SGB disciplina decorrenza e durata delle sanzioni da comminare a carico dei contravventori.

Il “Sozialgericht” di Gotha (Thy) – al quale si era rivolto un magazziniere disoccupato e al quale l’indennità di disoccupazione era stata ridotta a Euro 234 (da 424 Euro) dopo che, attraverso lo “Jobcenter” (una specie di ufficio di collocamento), gli era stato offerto un lavoro di magazziniere e dopo essersi rifiutato pure di accettare un lavoro “in prova” (“Probearbeit”) – aveva sospeso il procedimento, dubitando della legittimità costituzionale dei paragrafi del SGB sopra citati e aveva rimesso dinanzi alla Coste Costituzionale Federale ai sensi del § 80 BVerfGG (Bundesverfassungsgerichtshofgesetz – Legge che disciplina i giudizi dinanzi a alla Corte Costituzionale Federale).

Con sentenza dd. 5.11. 2019 – 1 BvL 7/16, la Sezione I^ del BVerfGE, ha dichiarato la parziale illegittimità costituzionale dei §§ 31, 31 a e 31b SGB per i motivi che saranno esposti in ulteriore prosieguo di quest’articolo.

Hanno premesso, i giudici di Karlsruhe, che rientra nella discrezionalità spettante al legislatore, subordinare il diritto alla percezione di prestazioni dirette ad assicurare il “minimum vitale” a coloro che non sono in grado di procurarselo (con la loro attività di lavoro), all’adempimento di determinati obblighi intesi a superare lo stato di indigenza e a prevedere sanzioni in caso di inadempimento; sanzioni, che possono consistere nel sospendere temporaneamente l’erogazione delle prestazioni. Stante la gravità delle situazioni che ne conseguono per i benficiari delle prestazioni, la discrezionalità, che va riconosciuta al legislatore, è particolarmente ridotta e deve essere osservato pure, in modo rigoroso, in tali casi, il principio della “Verhältnismäßigkeit” (di proporzionalità). Inoltre, più le sanzioni perdurano, meno il legislatore può basarsi su presunzioni (“auf Annahmen stützen”). Alla persona sanzionata deve pure essere offerta la possibilità di riottenere le prestazioni senza eccessive difficoltà.

Nella suddetta sentenza, il BVerfGE ha ritenuto che una riduzione delle prestazioni (spettanti ai disoccupati) a carico di chi non osserva gli obblighi imposti ai percettori di “Arbeitslosengeld”, è legittima soltanto nella misura massima del 30% dei benefici complessivi, mentre sono in contrasto con i principi del GG (Cost. Feder.) riduzioni pari al 60% e, a maggior ragione, le sospensioni totali dei benefici, anche se disposte soltanto temporaneamente, vale a dire, per mesi tre. Inoltre, la Corte Costituzionale Federale ha statuito, che in casi di particolare indigenza, a chi eroga le prestazioni, deve essere riconosciuta la facoltà di sospendere i benefici per una durata anche inferiore ai tre mesi, diversamente da quanto previsto dal § 31 a, comma 1, SGB.

Prevede il § 31, comma 1°, SGB, che ai percettori dell’indennità di disoccupazione, (detta comunemente Hartz IV), che, nonostante siano stati avvisati per iscritto sulle conseguenze del loro inadempimento, si rifiutano di 1) accettare un lavoro (il cui svolgimento rientra nelle loro capacità), 2) seguire corsi di aggiornamento professionale oppure se 3) rifiutano di continuare il lavoro loro “procurato” dall’ufficio di collocamento, viene ridotta la predetta indennità nella misura del 30%. In caso di recidiva, l’ammontare della riduzione è pari al 60%. Per effetto di ogni ulteriore violazione – entro un anno dalla prima violazione – al disoccupato vanno sospese le prestazioni per l’intero ammontare e per la durata di mesi tre.

Nel caso deciso dalla Corte Costituzionale Federale, un magazziniere era stato sanzionato – dall’ufficio di collocamento -  con la riduzione dell’indennità di disoccupazione in quanto non aveva accettato un posto di lavoro in un magazzino, preferendo, come aveva detto, di svolgere la propria attività lavorativa nel settore “vendite”. L’indennità veniva ridotta del 60 %, dopo che il lavoratore aveva rifiutato pure un’attività di lavoro “in prova”. Proposto “Widerspruch” (opposizione) e rigettato lo stesso, si era rivolto al “Sozialgericht”, il quale aveva sospeso il procedimento dinanzi ad esso e, “im Wege der konkreten Normenkontrolle”, trasmesso gli atti al BVerfGE, chiedendo che  la Corte Costituzionale Federale si pronunciasse sulla costituzionalità del §§ 31 a  in relazione ai §§ 31 e 31 b SGB (“Sozialgesetzbuch”).

Ha osservato, preliminarmente, la Corte Costituzionale Federale, che l’obbligo di assicurare le “Grundsicherungsleistungen” (prestazioni inerenti al minimum vitale), trovano la loro fonte normativa nella garanzia al ”menschenwürdigen Existenzminimum” di cui all’articolo 1, comma, 1°, del GG. Al legislatore, anche in sede di assicurazione di questo minimo per un’esistenza dignitosa, compete una certa discrezionalità(“Gestaltungsspielraum”), ma l’”Existenzsicherung” non è condizione per il  riconoscimento della “Menschenwürde” (dignità della persona). Fa parte dello “Schutzauftrag” (obbligo di tutela) dello Stato – che discende dall’articolo 1., comma 1°, Sezione 2, della Costituzione Federale – di assicurare a  ognuno una vita dignitosa. Tuttavia, la normativa costituzionale non osta a ciò che il legislatore faccia dipendere l’erogazione delle prestazioni – al fine di garantire un’esistenza dignitosa alle persone non in grado di assicurarsela autonomamente – dalla “collaborazione” (“Mitwirkung”), da parte del beneficiario, nel senso di attivarsi per ovviare alla "dipendenza assistenziale”.

In caso di inadempimento da parte del beneficiario, il legislatore è legittimato a comminare sanzioni, se gli obblighi sono stati noti al beneficiario e non eccessivamente onerosi per esso. Per questo motivo, va tenuto conto, in modo particolare, del “Verhältnismäßigkeitsprinzip”, specie se la sospensione delle prestazioni si protrae per un considerevole tempo.

Con il disposto normativo di cui al § 31, comma 1°, SGB, il legislatore persegue lo scopo di far sí che coloro che percepiscono l’indennità di disoccupazione, vengano nuovamente integrati nel mondo del lavoro, anche se la nuova attività lavorativa è diversa da quella eseguita prima.

 

3. Riduzione delle prestazioni del 30%

L’entità della riduzione delle prestazioni prevista dal § 31 a , comma 1°, 1^ parte, SGB nella misura del 30%, non contrasta, ad avviso della Corte Costituzionale Federale, con i dettami del “Grundgesetz”, anche se la “Leistungsminderung” produce effetti gravi a carico del beneficiario; inoltre, non può negarsi, che abbia pure l’effetto di spingere il sanzionato a riprendere un’attività lavorativa.

Ha osservato il BVerfGE, che la predetta riduzione (del 30%) non contrasta neppure con il “Verhältnismäßigkeitsprinzip”, a patto che alla sospensione delle prestazioni si possa derogare in casi eccezionali e che la durata delle sanzioni – ora prevista nella misura – fissa – di mesi tre -  possa essere ridotta, se risulta che il sanzionato ha iniziato a “collaborare” con l’ufficio di collocamento.

Ha osservato, altresí, il BVerfGE, che ai fini del conseguimento dello scopo propostosi dal legislatore con la normativa di cui sopra, non sussistono mezzi alternativi meno gravosi per l’inadempiente, ma altrettanto efficaci.

 

4. Riduzione delle prestazioni del 60% e riduzione totale

La questione di costituzionalità sollevata con riferimento alla “Leistungsminderung” prevista dal § 31 a, comma, 1°, Sezione 2 SGB nella misura del 60% per i casi di recidiva, è stata invece ritenuta fondata. Una riduzione di tale entità costituisce “eine gravierende Belastung” per il beneficiario, che viene “colpito” nei suoi “existenziellen Bedürfnisse” e in modo tale che non è più garantito il minimo vitale (“Existenzminimum”), che il GG assicura tutti coloro, che sono legalmente residenti nella RFT.

Per conseguire gli stessi fini, che si è proposto il legislatore, è possibile far ricorso a mezzi meno gravosi, vale a dire a riduzioni di minore entità e durata. Contrasta con i dettami della Costituzione Federale, il fatto che il legislatore abbia previsto, per i casi di recidiva, che la sanzione debba essere applicata in ogni caso e per la durata – fissa – di mesi tre.

Fondata è - ovviamente – anche la censura di incostituzionalità con riferimento al disposto normativo di cui al § 31 a, 1° comma, SGB.

La comminazione di questa sanzione comporta – tra l’altro -  pure la mancata corresponsione dei contributi per alloggio e riscaldamento nonchè la mancata corresponsione dei contributi assicurativi. È evidente, ad avviso della Corte Costituzionale Federale, che questa sanzione – che priva il beneficiario, sia pure temporaneamente, del minimo vitale – possa spingerlo a integrarsi nuovamente nel mondo del lavoro. Lo stesso effetto perseguito dal legislatore, si potrebbe però anche ottenere sostituendo la corresponsione  di un importo in denaro con “Sachleistungen” (p. es., con la consegna di generi alimentari). In ogni caso, privare completamente il beneficiario di ogni contributo, è sicuramente contrastante con il “Verhältnismäßigkeitsprinzip”.

 

5. Effetti della sentenza dd. 5.11.19

Nella parte finale della citata sentenza, la Corte Cost. Fed. ha statuito, che fino a quando il legislatore non avrà dettato una nuova disciplina, rimarrà in vigore - per gli inadempienti agli obblighi previsti per i beneficiari – la riduzione delle prestazioni nella misura del 30% di cui al § 31 a, 1° comma, S. 1, SGB, riduzione, che il BVerfGE non ha ritenuto in contrasto con i principi contenuti nella Costituzione Federale, a condizione che questa norma non debba necessariamente trovare applicazione nei casi, in cui ciò condurrebbe a un’“außergewöhnlichen Härte”, vale adire, avrebbe conseguenze particolarmente gravi per l’inadempiente.

Per quanto concerne le disposizioni normative che prevedono la riduzione al 60%, rispetto la sospensione totale delle prestazioni (§ 31 a 1°comma, S. 2 u. 3, SGB) esse, in caso di ripetuti inadempimenti, possono trovare applicazione nel senso che la riduzione non può essere superiore al 30% e che si possa prescindere dalla riduzione stessa, qualora essa potrebbe comportare un’”außergewöhnliche Härte”, cioè conseguenze particolarmente gravi).

Con riferimento al § 31 b, 1° comma, S 3, SGB (obbligo di sospendere le prestazioni per un periodo fisso di tre mesi), il BVerfGE ha statuito, che fino a quando il legislatore non avrà tenuto conto del “dictum” di essa Corte, coloro che erogano le prestazioni, avranno la facoltà di provvedere nuovamente alla “Leistungserbringung”, qualora il sanzionato abbia “collaborato” con l’autorità erogante o si sia – almeno seriamente - impegnato ad adempiere.