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La conferenza di servizi

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Indice:

1. Introduzione

2. Finalità

3. Natura giuridica

4. Le tipologie delle conferenze di servizi dopo l’entrata in vigore del decreto legislativo n. 127 del 30 giugno 2016

5. Lo svolgimento dei lavori della conferenza di servizi

5.1.  La conferenza di servizi semplificata

5.2. La conferenza di servizi simultanea

6. Conclusione della conferenza. Rimedio oppositivo per le amministrazioni dissenzienti qualificate

7. Osservazioni conclusive

 

1. Introduzione

L'istituto della conferenza di servizi, introdotto dalla legge n. 241/1990, rappresenta un modello procedimentale basato sul coordinamento e sulla semplificazione dell'azione amministrativa di maggior rilievo e può essere considerato il meccanismo decisionale per il coordinamento e bilanciamento degli interessi pubblici coinvolti.

La normativa di riferimento è stata oggetto, nel corso del tempo, di numerose e sostanziali modifiche, soprattutto ad opera del decreto legislativo n. 127/2016, in attuazione della legge delega n. 124/2015, che ha profondamente modificato la procedura.

Intesa in tal senso, la riunione della conferenza di servizi è volta a far si che le varie P.A. partecipanti sia dinamica e dialogativa, valutando tutti gli interessi in giuoco.

In questo modo i soggetti codecidenticontribuiscono attivamente alla realizzazione dellinteresse primario, compiendo una verifica di compatibilità delle proposte offerte dallautorità decidente, con gli interessi comprimari di cui ognuno è affidatario, senza che ciò comporti alcuna modificazione o sottrazione delle competenze.

Si aggiunge che in base all’articolo 13 del decreto legge 16 luglio 2020 n. 76, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 settembre 2020, n. 1201. Fino al 31 dicembre 2021, in tutti i casi in cui debba essere indetta una conferenza di servizi decisoria ai sensi dell'articolo 14, comma 2, della legge 7 agosto 1990, n. 241, é in facoltà delle amministrazioni procedenti adottare lo strumento della conferenza semplificata di cui all'articolo 14-bis della medesima legge, con le seguenti modificazioni:

a) tutte le amministrazioni coinvolte rilasciano le determinazioni di competenza entro il termine perentorio di sessanta giorni;

b) al di fuori dei casi di cui all'articolo 14-bis, comma 5,l'amministrazione procedente svolge, entro trenta giorni decorrenti dalla scadenza del termine per il rilascio delle determinazioni di competenza delle singole amministrazioni, con le modalità di cui all'articolo 14-ter, comma 4, della legge n. 241 del 1990, una riunione telematica di tutte le amministrazioni coinvolte nella quale prende atto delle rispettive posizioni e procede senza ritardo alla stesura della determinazione motivata conclusiva della conferenza di servizi verso la quale può essere proposta opposizione dalle amministrazioni di cui all'articolo 14-quinquies, della legge n. 241 del 1990, ai sensi e nei termini ivi indicati. Si considera in ogni caso acquisito l'assenso senza condizioni delle amministrazioni che non abbiano partecipato alla riunione ovvero, pur partecipandovi, non abbiano espresso la propria posizione, ovvero abbiano espresso un dissenso non motivato o riferito a questioni che non costituiscono oggetto della conferenza.

2. Nei casi di cui agli articoli 1 e 2, ove si renda necessario riconvocare la conferenza di servizi sul livello successivo di progettazione tutti i termini sono ridotti della metà e gli ulteriori atti di autorizzazione, di assenso e i pareri comunque denominati, eventualmente necessari in fase di esecuzione, sono rilasciati in ogni caso nel termine di sessanta giorni dalla richiesta”.

 

2. Finalità

La conferenza di servizi ha la finalità di velocizzare i meccanismi decisionali delle varie P.A.  rispetto a una stratificazione di funzioni presso enti diversi, ciascuno dei quali ha una propria competenza decisoria. La conferenza di servizi entra in gioco quando si tratta di confrontare e mediare diversi interessi pubblici oggetto di confronto, anche in parte confliggenti tra loro, in un unico procedimento amministrativo, attraverso una completa ed approfondita valutazione di una pluralità di interessi coinvolti.

 

3. Natura giuridica

Nell'esaminare la natura giuridica della conferenza, l'amministrazione procedente adotta la determinazione motivata di conclusione del procedimento finale “sulla base delle posizioni prevalenti.

Controversa si presenta la natura giuridica della conferenza di servizi, la cui questione è dibattuta tanto in dottrina quanto in giurisprudenza.

Un primo orientamento giurisprudenziale (minoritario), secondo il quale la conferenza di servizi dovrebbe essere considerata un organo amministrativo collegiale di carattere straordinario, ovvero un vero e proprio organo collegiale di carattere straordinario, distinto dalle singole P.A. che lo compongono (Cons. Stato, sez. VI, 18 marzo 2004, n. 1443; Tar Liguria, Genova, sez. I, 22 luglio 2005, n. 1080).

Secondo altra parte di dottrina e giurisprudenza (prevalente), si tratterebbe di un mero modulo organizzativo-procedimentale, privo di una propria individualità (Tar Toscana, Firenze, sez. II, 06 ottobre 2009, n. 1505).

In conformità a quanto rilevato dal Consiglio di Stato, la conferenza di servizi, “rappresentando un modulo procedimentale negoziato di semplificazione”, consente la valutazione complessiva e sincronica degli interessi pubblici coinvolti sia da parte dell'Amministrazione procedente (portatrice del c.d. interesse pubblico primario) sia da parte delle altre amministrazioni pubbliche coinvolte (portatrici dei cd. interessi pubblici secondari).

L’istituto non costituisce solo un “momento” di semplificazione dell’azione amministrativa ma anche e soprattutto un momento di migliore esercizio del potere discrezionale della pubblica amministrazione, attraverso una più completa ed approfondita valutazione degli interessi pubblici coinvolti, a tal fine giovandosi dell’esame dialogico e sincronico degli stessi.

In altre parole, la valutazione tipica dell’esercizio del potere discrezionale (e la scelta concreta ad essa conseguente) si giova proprio dell’esame approfondito e contestuale degli interessi pubblici di modo che se la conferenza di servizi avvenga in difetto di tutti gli apporti normativamente previsti, risulta illegittima perché viziata da eccesso di potere per difetto di istruttoria, che si riverbera sulla completezza ed esaustività della motivazione”.

Successivamente, il TAR Campania, con sentenza n. 895 del 14/02/2017 ha precisato:” La Conferenza di servizi costituisce un modulo organizzativo, previsto anche per addivenirsi al rilascio dell’autorizzazione unica per la realizzazione di impianti di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili (articolo 12 decreto legislativo n. 387 del 2003) volto all'acquisizione dell'avviso di tutte le amministrazioni preposte alla cura dei diversi interessi rilevanti, finalizzato all'accelerazione dei tempi procedurali, mediante un esame contestuale di tutti gli interessi pubblici coinvolti. La Conferenza non si identifica dunque con un nuovo organo separato dai singoli partecipanti, non trattandosi di organo collegiale oppure di ufficio speciale della pubblica amministrazione. Consiste soltanto in un modulo procedimentale e organizzatorio, ossia in un metodo di azione amministrativa per la gestione di procedure complesse. Pertanto, la stessa non altera le regole che presiedono alla competenza amministrativa e, quindi, l'avviso espresso in tale sede dai rappresentanti delle varie amministrazioni partecipanti è dunque pur sempre imputabile a ciascuna di esse. Ne discende, sul piano strettamente processuale che il ricorso va notificato a tutte le amministrazioni che, nell'ambito della conferenza, hanno espresso pareri o determinazioni che la parte ricorrente avrebbe avuto l’onere di impugnare autonomamente s gli stessi fossero stati adottati al di fuori del peculiare modulo procedimentale in esame”.

Dall’accoglimento dell'una o dell'altra tesi interpretativa scaturiscano risvolti pratici di un certo rilievo: basti pensare all’eventuale impugnabilità degli atti emanati dalle amministrazioni in sede di conferenza di servizi, alle problematiche relative alla notificazione del ricorso ed alla legittimazione processuale attiva e passiva.

La soluzione della problematica in parola non è di poco conto con particolare riguardo sia all'individuazione degli atti impugnabili che in tema di notificazione del ricorso, di legittimazione processuale passiva e di esercizio del potere di autotutela da parte dell'amministrazione.

Nel merito, se si aderisce alla tesi che conferisce alla conferenza natura di organo amministrativo collegiale di carattere straordinario, i provvedimenti adottati dalla conferenza sono da ritenersi esclusivamente imputabili a quest'ultima, che in sede processuale acquisisce legittimazione passiva autonoma.

In tale ipotesi, il ricorrente dovrà chiamare in giudizio la conferenza di servizi, e non l'amministrazione procedente (in caso di conferenza istruttoria), o le amministrazioni decidenti (in caso di conferenza decisoria).

La tesi in parola priva i membri della conferenza della legittimazione processuale a vedere riconosciuti i motivi di dissenso espressi in quella sede, imprescindibilmente legati all'autonoma soggettività amministrativa dei soggetti che siedono in conferenza in rappresentanza di altrettante autonome amministrazioni e/o uffici (Tar Calabria, Reggio Calabria, sez. I, 30 dicembre 2009, n. 1359).

L'orientamento giurisprudenziale prevalente (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 08 maggio 2007, n. 2107; Tar Calabria, Catanzaro, sez. I, 24 febbraio 2006, n. 200) configura la conferenza di servizi come un mero modulo organizzativo-procedimentale di tipo negoziale, idoneo a produrre un'accelerazione dei tempi procedurali e, nel contempo, un esame congiunto degli interessi pubblici e privati di cui le singole amministrazioni (destinate a restare unici centri di imputazione) sono portatrici.

Consegue che gli atti adottati in sede di conferenza sono imputabili o alla singola amministrazione procedente (conferenza istruttoria), o a tutte le amministrazioni coinvolte nel processo decisionale (conferenza decisoria), ma mai alla conferenza di servizi come organo autonomo.

Per quanto riguarda la legittimazione passiva in sede processuale, deve rilevarsi come questa spetti non alla conferenza, bensì all'amministrazione che formalmente ha adottato il provvedimento finale o, comunque, alle amministrazioni che hanno adottato statuizioni rilevanti all'esterno.

Il ricorso avverso la decisione adottata in conferenza, invece, va notificato, a pena d'inammissibilità, alle amministrazioni interessate che hanno una competenza esoprocedimentale, ovvero una competenza che avrebbe dato loro titolo, in caso di esperimento del procedimento normale, ad adottare un atto autonomamente lesivo (Tar Toscana, Firenze, sez. II, 06 ottobre 2009, n. 1505; Tar Abruzzo, Pescara, sez. I, 07 novembre 2007, n. 875).

L'adesione alla tesi qui da ultimo esposta comporta, altresì, che solo all'amministrazione procedente che emana il provvedimento finale spetti revocare, in via di autotutela, l'atto conclusivo della conferenza, potendo le altre amministrazioni esercitare l'autotutela in relazione ai propri atti di assenso.

La dottrina prevalente ha optato per la “soluzione procedimentale”, rispetto a quella collegiale, soprattutto in considerazione del fatto che:

a) la parte collegiale ha bisogno di una rigida predeterminazione dei componenti. Infatti, il collegio può avere una presenza necessaria ed una presenza eventuale, ma mai una presenza non definita (come la conferenza di servizi);

b) sul piano della legittimazione processuale, il riconoscimento della natura di organo collegiale comporterebbe la negazione di qualunque possibilità dei componenti, in quanto tali, di agire giudizialmente per vedere riconosciuta la fondatezza dei motivi del dissenso emerso (ma anche superato) in sede di conferenza;

c) con particolare riferimento alla nuova configurazione dei rapporti tra Stato ed autonomie, a seguito della legge costituzionale n. 3/2001, occorre prestare molta attenzione alla possibile rimodulazione delle competenze, tra le diverse amministrazioni (statali, regionali e locali), che inevitabilmente conseguirebbe alla natura collegiale della conferenza di servizi: ciò contrasterebbe, con ogni probabilità, con il nuovo sistema di riparto previsto dall’articolo 117 Cost., con il principio di sussidiarietà di cui all’articolo 118 Cost. e, non ultimo, con il principio di (tendenziale) pari dignità istituzionale tra gli enti che compongono la Repubblica, ai sensi del novellato articolo 114 Costituzione.

Il più tradizionale indirizzo trova ulteriore ed ampia conferma anche nella giurisprudenza amministrativa più o meno recente.

Al riguardo è stato infatti affermato che:

a) la conferenza di servizi, malgrado le innovazioni introdotte dalla L. n. 340/2000, non costituisce un organo amministrativo collegiale straordinario, ma soltanto un modulo procedimentale per cui il provvedimento finale deve essere imputato alle singole amministrazioni che formano la conferenza e adottano l’atto finale (T.A.R. Lombardia, sez. III, con decisione del 28 febbraio 2002, n. 88817);

b) “la particolare natura della conferenza di servizi consente ai soggetti a vario titolo interessati al provvedimento finale di far conoscere il proprio punto di vista secondo lo schema della partecipazione funzionale, per cui ciascun apporto mantiene la sua autonomia”;

c) sul piano strettamente processuale, la circostanza che la conferenza di servizi non formi oggetto autonomo di rituale impugnazione (rivolta invece, più correttamente, soltanto contro i singoli organi partecipanti) non costituisce vizio di inammissibilità del ricorso, poiché tale soggetto, costituendo un semplice strumento e un diverso modulo procedimentale dell’attività della P.A., non può esser ritenuto autonomo centro di imputazione di interessi ma costituisce, invero, solo un veicolo per velocizzare le intese e gli accordi tra più enti locali, lasciando peraltro integra l’imputabilità delle singole realtà organiche (Cons. Stato, sez. V, 16 aprile 2002, n. 5295);

d) la conferenza di servizi costituisce un originale modulo organizzativo in cui l’avviso espresso dalle singole amministrazioni resta pur sempre imputabile alle sole singole amministrazioni. Pertanto, il ricorso avverso la decisione finale non deve essere necessariamente notificato a tutte le amministrazioni che hanno preso parte alla conferenza, mancando in questo caso il rapporto di lesività immediata con ciascuno degli avvisi espressi in conferenza (Cons. Stato, IV, n. 2874 del 2004);

e) la conferenza di servizi non assurge a soggettività giuridica autonoma, ma è uno strumento procedimentale di coordinamento di amministrazioni che restano diverse tra loro e che mantengono la rispettiva autonomia soggettiva: ne consegue che “è ammissibile il ricorso che non sia stato notificato a tutte le autorità che hanno partecipato alla conferenza di servizi, le quali non sono qualificabili come controinteressate al ricorso, mentre il gravame deve essere notificato alle autorità, tra quelle partecipanti, che mediante lo strumento della conferenza di servizi abbiano adottato un atto con rilevanza esoprocedimentale, il quale, in difetto del ricorso alla conferenza, si sarebbe dovuto impugnare da parte di chi avesse inteso contestarlo” (Tar Toscana, decisione n. 1162 del 2004).

 

4. Le tipologie delle conferenze di servizi dopo l’entrata in vigore del decreto legislativo n. 127 del 30 giugno 2016

Il riordino generale della disciplina ha mantenuto ferma la distinzione tra conferenza di servizi istruttoria e decisoria, ridefinendo le ipotesi di convocazione obbligatoria della conferenza.

La conferenza istruttoria non è obbligatoria ed il suo svolgimento è rimesso alla valutazione discrezionale dell’amministrazione procedente. Può essere indetta dall’amministrazione procedente, anche su richiesta di altra amministrazione coinvolta nel procedimento o del privato interessato, per effettuare un esame contestuale degli interessi pubblici coinvolti in un procedimento amministrativo o in più procedimenti amministrativi connessi (riguardanti medesime attività o risultati). Le forme in cui si svolge tale conferenza sono quelle previste per la conferenza semplificata o con modalità diverse, definite direttamente dall'amministrazione procedente nel rispetto dei principi di semplificazione e di non aggravamento del procedimento (articolo 14-bis).

Al riguardo si ritiene che le “diverse modalità” di svolgimento della conferenza debbano essere stabilite in apposito atto regolamentare e si distinguono per una maggiore semplificazione.

Tra le diverse modalità di svolgimento della conferenza di servizi si possa includere anche la conferenza di servizi simultaneadi cui allarticolo 14-ter.

Si ritiene che la mancata indizione debba essere motivata e comunicata a chi ne aveva fatto richiesta.

La conferenza è indetta dall’amministrazione procedente entro cinque giorni lavorativi dall’inizio del procedimento d’ufficio o dal ricevimento della domanda, se il procedimento è ad iniziativa di parte, e va comunicata alle altre amministrazioni interessate con le modalità di cui all’articolo 47 del CAD). La conferenza decisoria (comma 2) è sempre obbligatoria ed è indetta dal responsabile del procedimento dell'amministrazione procedente quando la conclusione positiva del procedimento, ovvero lo svolgimento di un'attività privata, è subordinata all'acquisizione di più pareri, intese, concerti, nulla osta o altri atti di assenso, comunque denominati, da adottare a conclusione di distinti procedimenti di competenza di diverse amministrazioni, inclusi i gestori di beni o servizi pubblici.    Quando l’attività del privato è subordinata a più atti di assenso, comunque denominati, da adottare a conclusione di distinti procedimenti, da adottare a conclusione di procedimenti di competenza di diverse amministrazioni pubbliche, la Conferenza è convocata, diversamente dal primo caso, anche su richiesta dell’interessato, da una qualsiasi delle amministrazioni procedenti.

La conferenza di servizi preliminare (comma 3) può essere indetta dall’amministrazione procedente su motivata richiesta dellinteressato, che deve corredarla da uno studio di fattibilità, al fine di verificare, prima della presentazione di un'istanza o per “progetti definitivi di particolare complessità e di insediamenti produttivi”, quali siano le condizioni per ottenere, alla loro presentazione, i necessari atti di assenso.

La decisione dell’indizione rientra nella discrezionalità dell’amministrazione procedente; si ritiene che in caso di diniego, l’amministrazione dovrà fornire adeguata motivazione, non lesiva dei diritti e delle legittime aspettative del richiedente.

Viene anche definita conferenza predecisoria, in quanto le PP.AA. esprimono un orientamento anticipato sulla possibilità di prestare l’assenso finale, autovincolandosi a non esprimere ex post ragioni di dissenso non emerse in sede di progetto preliminare e non legate ad accadimenti futuri.

L’amministrazione procedente, se ritiene di accogliere la richiesta motivata di indizione della Conferenza, la indice entro cinque giorni lavorativi dalla ricezione della richiesta stessa. La Conferenza si svolge in forma semplificata con abbreviazione dei termini fino alla metà. E’ obbligatoria quando il progetto preliminare ha ad oggetto la realizzazione di opere pubbliche e di interesse pubblico.

Scaduto il termine entro il quale le amministrazioni devono rendere le proprie decisioni, l’amministrazione procedente le trasmette, entro cinque giorni, al richiedente. Nel caso in cui si sia svolta la Conferenza preliminare, l’amministrazione procedente, ricevuta l’istanza o il progetto definitivo, indice la Conferenza simultanea nei termini e le modalità di cui agli articoli 14-bis, co. 7, 14-ter e le determinazioni espresse in sede di Conferenza preliminare possono essere motivatamente modificate o integrate solo in presenza di significativi elementi emersi nel successivo procedimento anche a seguito delle osservazioni degli interessati sul progetto definitivo (articolo 14, co. 3).

Per tutte le tipologie di conferenza è introdotta la regola in base alla quale l'indizione della conferenza è comunicata ai soggetti già destinatari della comunicazione di avvio del procedimento, ai quali è riconosciuta la facoltà di intervenire nel procedimento (articolo 14, co. 5).

Un’altra tipologia di conferenza di servizi è disciplinata nel caso di progetto sottoposto a valutazione di impatto ambientale (comma 4). In questo caso, lamministrazione competente al rilascio della VIA deve indire la conferenza di servizi in modalità sincrona, ai sensi dellarticolo 25, comma 3 del decreto legislativo n. 152/2006. Nel provvedimento di VIA confluiscono tutte le autorizzazioni, intese, concessioni, licenze, pareri, concerti, nulla osta e assensi comunque denominati, necessari alla realizzazione del medesimo progetto, compresa la procedura di autorizzazione di competenza del SUAP.

 

5. Lo svolgimento dei lavori della conferenza di servizi

5.1.  La conferenza di servizi semplificata

Con le modifiche introdotte dal decreto legislativo n. 127/2016 la conferenza di servizi decisoria si svolge di norma in forma semplificata e in modalità "asincrona", ossia senza riunione, mediante la semplice trasmissione per via telematica, tra le amministrazioni partecipanti, delle comunicazioni, delle istanze con le relative documentazioni e delle determinazioni.

Il relativo procedimento è delineato dal nuovo articolo 14-bis, della L. 241/1990, in base al quale:

  • la conferenza è indetta dall'amministrazione procedente entro 5 giorni lavorativi dall'inizio del procedimento d'ufficio o, se il procedimento è a iniziativa di parte, dal ricevimento della domanda. L'amministrazione procedente è tenuta a comunicare, secondo le modalità di cui all’articolo 47 del Codice dell’amministrazione digitale, decreto legislativo 82/2005 (CAD), alle altre amministrazioni interessate l'oggetto della determinazione, corredata dalla relativa documentazione o le credenziali informatiche per accedervi in via telematica, nonché tutti i termini del procedimento. La comunicazione di indizione della conferenza va inviata alle altre amministrazioni o ai gestori di pubblici servizi interessati, cioè ai soggetti competenti a rendere le determinazioni necessarie. Nel caso in cui vada acquisita l’autorizzazione paesaggistica, la comunicazione va inviata sia all’amministrazione competente (quando è diversa da quella procedente), sia al Soprintendente. L’indizione della conferenza deve essere anche comunicata, ai sensi dell’articolo 7 della legge n. 241 del 1990: a) ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti; b) ai soggetti che per legge devono intervenire nel procedimento; c) ai soggetti individuati o facilmente individuabili, nel caso in cui dal provvedimento possa derivare un pregiudizio nei loro confronti. Questi soggetti possono intervenire nel procedimento (ai sensi dell’articolo 9 della medesima legge n. 241 del 1990).
  • il termine perentorio non superiore a 15 giorni, entro il quale le amministrazioni coinvolte possono richiedere integrazioni documentali o chiarimenti non attestati in documenti già in loro possesso o non direttamente acquisibili presso altre pubbliche amministrazioni;.
  • il termine perentorio, comunque non superiore a 45 giorni, entro il quale le amministrazioni interessate sono tenute a esprimere pareri, concerti, nulla osta o altri atti di assenso comunque denominati relativi alla decisione oggetto della Conferenza. Le fasi intermedie devono essere svolte rispettando comunque il termine finale di conclusione del procedimento ai sensi dell'articolo 2, L. 241/1990. Tali determinazioni sono formulate in termini di assenso o dissenso congruamente motivato e indicano, ove possibile, le modifiche eventualmente necessarie ai fini dell'assenso. Quando tra le amministrazioni coinvolte nella conferenza vi sono quelle preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali o alla tutela della salute, il termine per le determinazioni è di 90 giorni, sempre che norme di legge o regolamenti non stabiliscono un termine diverso;
  • la data dell’eventuale riunione in modalità sincrona da tenersi entro 10 giorni dal termine dei 45 giorni, qualora la conferenza non giunga ad univoca determinazione;
  • la mancata comunicazione delle determinazioni di cui sopra entro il termine perentorio previsto, ovvero la comunicazione di una determinazione priva dei requisiti indicati, equivalgono ad assenso senza condizioni, fatti salvi i casi in cui disposizioni del diritto dell'UE richiedono l'adozione dei provvedimenti espressi.
  • scaduto il termine per la comunicazione delle determinazioni, l'amministrazione procedente, entro 5 giorni lavorativi, adotta la determinazione motivata di conclusione della conferenza. La determinazione di conclusione è positiva nel caso siano pervenuti atti di assenso non condizionati, o qualora le condizioni indicate possono essere accolte senza necessità di apportare modifiche sostanziali alla decisione oggetto della conferenza: in tali ipotesi, la determinazione sostituisce ad ogni effetto tutti gli atti di assenso di competenza delle amministrazioni coinvolte. La determinazione di conclusione della conferenza sarà negativa in presenza di atti di dissenso non ritenuti superabili ed, in tal caso, avrà l'effetto di rigetto della domanda. Le decisioni di dissenso devono indicare, qualora possibile, le modifiche necessarie ai fini dell’assenso. La mancata comunicazione delle decisioni entro i termini stabiliti, equivale ad assenso senza condizioni.

In alternativa all’indizione della conferenza di servizi in modalità semplificata, la stessa può svolgersi con la modalità simultanea e sincrona (articolo 14-ter), secondo l’autonoma determinazione dell’amministrazione procedente, quando: 1) la decisione da assumere sia di particolare complessità. In questo caso l’amministrazione procedente convoca la riunione entro i successivi 45 giorni; 2) via sia una richiesta motivata da parte delle altre amministrazioni o del privato interessato entro il termine di 15 giorni dal ricevimento della comunicazione di indizione della conferenza. In tal caso la riunione è convocata nei successivi 45 giorni e viene annullata quella già stabilita precedentemente in fase di indizione della conferenza semplificata.

 

5.2. La conferenza di servizi simultanea

La conferenza di servizi in forma simultanea ed in modalità sincrona, con riunione in presenza contestuale delle diverse amministrazioni coinvolte, ove possibile anche in via telematica, si svolge:

  • nei casi in, in sede di conferenza semplificata, l'amministrazione procedente ha acquisito atti di dissenso che indicano condizioni (es., quando le prescrizioni richiedano modifiche sostanziali del progetto), ritenendo possibile, in base alla sua autonoma decisione (conferenza facoltativa), superare mediante esame contestuale degli interessi coinvolti. In tal caso, la riunione in modalità sincrona si svolge in una data - preventivamente fissata dall'amministrazione procedente - che cade tra il 45° giorno ed il 55° giorno dall'indizione della conferenza semplificata (articolo 14-bis, co. 6);
  • nei casi in cui l’amministrazione procedente, in base alle sue facoltà decisionali, ritenga (conferenza facoltativa) le decisioni o i progetti particolarmente complessi o essa sia stata richiesta dall’interessato o da un’amministrazione interessata nel termine di 15 giorni dalla indizione della conferenza semplificata. In tal caso la conferenza si svolge nella data fissata ai sensi dell’articolo 14-bis, comma 7, cioè entro i successivi 45 giorni dalla richiesta. Nella convocazione, l’amministrazione procedente dovrà comunicare a tutte le amministrazioni interessate e convocate che la fase semplificata viene annullata;
  • quando sia stata svolta la conferenza di servizi preliminare, la conferenza è obbligatoria. In questa sede le amministrazioni coinvolte devono attenersi a quanto indicato nella conferenza preliminare: le determinazioni espresse nella conferenza preliminare possono essere modificate o integrate solo in presenza di significativi elementi emersi nelle fasi successive del procedimento, anche a seguito delle osservazioni dei privati sul progetto definitivo.

In caso di conferenza simultanea, la nuova disciplina prevede che, ove alla conferenza siano coinvolte amministrazioni dello Stato e di altri enti territoriali, a ciascun livello le amministrazioni convocate alla riunione sono rappresentate da un unico soggetto abilitato ad esprimere definitivamente e in modo univoco e vincolante la posizione delle amministrazioni stesse (cd. rappresentante unico). Il rappresentante unico delle amministrazioni statali è nominato dal Presidente del Consiglio o, in caso di amministrazioni periferiche, dal Prefetto. Ciascuna regione e ciascun ente locale definisce autonomamente le modalità di designazione del rappresentante unico delle amministrazioni riconducibili a quella regione o a quell'ente (articolo 14-ter, co. 4-5). Il riferimento alle "amministrazioni" e non "ai rappresentanti" chiarisce che le posizioni delle amministrazioni si sommano ai fini del computo, senza ridursi a unità in ragione della figura del "rappresentante unico".

 

6. Conclusione della conferenza – Rimedio oppositivo per le amministrazioni dissenzienti qualificate

A conclusione dell’ultima riunione, i lavori della conferenza simultanea si concludono non oltre 45 giorni decorrenti dalla data della prima riunione (90 giorni nel caso in cui siano coinvolte amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali o della tutela della salute). Anche in questo caso, sono introdotti meccanismi di silenzio assenso: infatti, si considera acquisito l’assenso senza condizioni delle amministrazioni il cui rappresentante non abbia partecipato alle riunioni ovvero, pur partecipandovi, non abbia espresso la propria posizione ovvero abbia espresso un dissenso non motivato o riferito a questioni che non costituiscono oggetto della conferenza.

Entro il termine predetto, l’amministrazione procedente adotta la determinazione motivata di conclusione della conferenza sulla base delle posizioni prevalenti espresse dalle amministrazioni partecipanti alla conferenza tramite i rispettivi rappresentanti.

Il concetto di prevalenzanon è di facile applicazione: non è la maggioranza numerico-quantitativa, ma una misura qualitativo sostanziale o di peso in rapporto all’interesse specifico tutelato”; una misura che lamministrazione procedente dovrà determinare con discrezionalità e motivazione, bilanciando e contemperando gli interessi pubblici coinvolti nel procedimento. E’ opportuno valutare attentamente ogni singola posizione al fine dell’adozione dell’atto finale.

Il rappresentante unico dispone di un ampio margine di autonomia nel bilanciamento degli interessi e nella composizione delle divergenze in funzione di una conclusione positiva del procedimento. Esso non opera quale mero nuncius delle amministrazioni rappresentate, esponendo unicamente la sommatoria delle posizioni delle amministrazioni che rappresenta, bensì arriva ad operare un bilanciamento, qualora se ne presenti la necessità, individuando le posizioni prevalenti rispetto all’interesse o agli interessi pubblici tutelati nel caso concreto.

Anche in presenza di una sola opposizione, ma che sia rilevante sotto il profilo dellinteresse pubblico tutelato, si è del parere che lamministrazione procedente possa concludere negativamente la conferenza. Infatti, nella conferenza di servizi non vi è una valutazione complessiva del progetto da parte di ciascuna amministrazione; ciascuna di esse si pronuncia esclusivamente per il profilo di propria competenza: sarà lamministrazione procedente poi ad effettuare una valutazione finale di tutte le volontà manifestate.

Il novellato articolo 14-quater della legge 241/1990 ribadisce il contenuto decisorio ed il valore provvedimentale della determinazione motivata di conclusione del procedimento. Pertanto la determinazione di conclusione della conferenza sostituisce ad ogni effetto tutti gli atti di assenso di competenza delle amministrazioni, nonché dei gestori di beni e servizi interessati (comma 1).

L’efficacia della determinazione motivata è immediata in caso di approvazione unanime. Ove l’approvazione invece segua alla valutazione delle posizioni prevalenti, l’efficacia è sospesa ove siano stati espressi dissensi qualificati per tutto il tempo necessario all’esperimento della procedura di opposizione disciplinata dall’articolo 14-quinquies (comma 3).

Le amministrazioni, i cui atti sono sostituiti dalla determinazione motivata di conclusione della conferenza, possono sollecitare, dando congrua motivazione, l’amministrazione procedente ad assumere, previa indizione di un’altra conferenza, determinazioni in via di autotutela: revoca, motivata e previa indizione della conferenza di servizi, del provvedimento per sopravvenuti motivi di pubblico interesse o per mutamento della situazione di gatto non prevedibile al momento dell’adozione del provvedimento, ex articolo 21-quinquies; annullamento d’ufficio ai sensi dell’articolo 21-nonies nel termine di 18 mesi dall’adozione del provvedimento, previa indizione della conferenza di servizi. Per poter fare richiesta di revoca è tuttavia necessario che l’amministrazione richiedente abbia partecipato alla conferenza o si sia espressa nei termini (comma 2).

Nei procedimenti a istanza di parte la determinazione di conclusione negativa della conferenza provoca gli effetti della comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza di cui all’articolo 10-bis della legge n. 241 del 1990 (articolo 14-bis, comma 5), producendo gli effetti del preavviso di rigetto, consentendo di conseguenza all’interessato di presentare eventuali osservazioni ai motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza.

Infatti, l’articolo 10-bis prevede che, nei procedimenti a istanza di parte, il responsabile del procedimento, prima della formale adozione di un provvedimento negativo, comunichi tempestivamente all’interessato i motivi che ostano all’accoglimento della domanda. Entro il termine di dieci giorni dal ricevimento della comunicazione, l’interessato ha il diritto di presentare osservazioni, eventualmente corredate da documenti.

Se il proponente non trasmette le proprie osservazioni nei termini di cui all’articolo 10-bis (10 giorni), la determinazione di conclusione negativa diventa efficace e produce l’effetto del rigetto della domanda.

Se il proponente trasmette le proprie osservazioni nei termini di cui all’articolo 10-bis, il responsabile del procedimento, entro 5 giorni lavorativi dal ricevimento di tali osservazioni, indice nuovamente la conferenza di servizi semplificata, inviando le osservazioni ricevute alle amministrazioni coinvolte e fissando un nuovo termine (abbreviato). Qualora entro questo termine le amministrazioni confermino il loro dissenso, è data ragione del loro mancato accoglimento nell’ulteriore determinazione di conclusione della conferenza (articolo 14-bis, comma 5).

Il nuovo articolato precisa che i termini di efficacia di tutti i pareri, autorizzazioni, concessioni, nulla osta o atti di assenso comunque denominati acquisiti nell’ambito della conferenza decorrono dalla data di comunicazione della determinazione motivata di conclusione della conferenza (comma 4).

La nuova disciplina riscrive il meccanismo per il superamento dei dissensi delle amministrazioni preposte alla tutela di interessi cd. qualificati (ossia la tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali, nonché la tutela della salute e della pubblica incolumità, nonché di regioni e o province autonome, abbreviando anche in tal caso i termini.

Tali amministrazioni, ai sensi del nuovo articolo 14-quinquies della legge n. 241 del 1990, possono proporre opposizione, solo a condizione di avere espresso “in modo inequivoco” il proprio motivato dissenso prima della conclusione dei lavori della conferenza, al Presidente del Consiglio e sospende l’efficacia della determinazione motivata di conclusione della conferenza (comma 3). In caso di regioni o province autonome è necessario che il rappresentante, intervenendo in materia spettante alla rispettiva competenza, abbia manifestato un dissenso motivato in seno alla conferenza (comma 2). Si stabilisce, inoltre, che per le amministrazioni statali l’opposizione deve essere proposta dal Ministro. La Presidenza del Consiglio non è organo decisorio, ma di impulso alla composizione degli interessi. Infatti, entro quindici giorni dalla ricezione dell’opposizione, la Presidenza del Consiglio indice una riunione cui partecipano tutte le amministrazioni coinvolte nella precedente conferenza. Nel principio di leale collaborazione, i partecipanti formulano proposte per individuare una soluzione condivisa. Se si raggiunge l’accordo, la soluzione rinvenuta sostituisce a tutti gli effetti la determinazione motivata di conclusione della conferenza (comma 4) e l’amm9inistrazioen procedente adotta una nuova determinazione motivata di conclusione della conferenza in conformità all’intesa raggiunta (articolo 14-quinquies, comma 6).

Qualora, invece, all’esito di tali riunioni e, comunque non oltre quindici giorni dallo svolgimento della riunione, l’intesa non si raggiunga, può essere indetta dalla Presidenza del Consiglio una seconda riunione entro i successivi quindici giorni che si svolge con le stesse modalità e allo stesso fine, ex articolo 14-quinquies, comma 5). Ove il Consiglio dei ministri respinga l’opposizione, la determinazione motivata di conclusione della conferenza (che era rimasta sospesa nella sua efficacia, a seguito dell’opposizione) acquista efficacia in via definitiva, a decorrere dal momento in cui è comunicato il rigetto dell’opposizione. Il Consiglio dei ministri può accogliere parzialmente l’opposizione, modificando in tale caso il contenuto della determinazione di conclusione della conferenza (comma 6). Qualora l’opposizione venga accolta, la stessa provoca l’inefficacia definitiva della determinazione di conclusione delle conferenza di servizi; in tal caso l’amministrazione dovrà procedere alla revoca della sua determinazione. In caso di accoglimento parziale, si ritiene che l’amministrazione procedente debba adottare nuova determinazione di conclusione della conferenza di servizi in conformità a questa statuito dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri.

 

7. Osservazioni conclusive

La riforma operata dal decreto legislativo n. 127/2016 ha il merito di aver riscritto integralmente la disciplina della conferenza di servizi all'insegna della semplificazione e della chiarezza del procedimento nonché quello di assicurare tempi certi di conclusione delle procedure per i cittadini, le imprese e per le opere pubbliche, contribuendo così a ridurre l’incertezza amministrativa, in particolare con l’introduzione della conferenza di servizi “asincrona” e la valenza di assenso incondizionato dei pareri e degli altri atti di assenso chiesti alle Pubbliche Amministrazioni e gestori di beni e servizi pubblici, le quali restano responsabili delle eventuali illegittimità degli assensi così formati.

L’obiettivo della riforma è la semplificazione dei lavori della conferenza di servizi, rendendoli più informali e veloci, in modo da garantire certezza alla decisione finale. In questa direzione vanno anche i limiti temporali per il ricorso al potere di autotutela ai sensi dell’articolo 21-nonies, introdotti dalla stessa legge delega. L'istituto della conferenza, dunque, è destinato a perdere centralità: al modello collegiale saranno preferiti quelli, ben più snelli, della conferenza asincrona e del silenzio assenso, volti a garantire il raggiungimento di un risultato.

In quest’ottica, la riforma ha privilegiato l’istituto della conferenza di servizi in forma semplificata e asincrona, quale modalità “fisiologica” di assunzione delle determinazioni della P.A. in caso di coinvolgimento di più enti, rappresentando una delle principali novità della riforma rispetto alla disciplina previgente, la quale prevedeva la regola della convocazione della conferenza contestuale, senza tener conto della complessità del procedimento.

Nella conferenza di servizi asincrona, lesame del progetto o della richiesta del soggetto interessato non avviene in modo contestuale. La nuova modalità procedurale trasforma l’istituto, non essendo connotato dai requisiti minimi propri di una “conferenza”, intesa come riunione contestuale di persone.

La disciplina ricollega all’utilizzo della modalità c.d. asincrona (senza necessità di riunioni caratterizzate da presenza simultanea dei rappresentanti degli enti nel procedimento) un onere molto stringente per le amministrazioni coinvolte di far pervenire le proprie determinazioni entro un termine perentorio ed inderogabile, in un’ottica acceleratoria e di semplificazione: detto termine, come regola generale, non può essere superiore a 45 giorni, e può essere esteso fino a 90 giorni nell’ipotesi in cui tra le amministrazioni coinvolte nel procedimento ve ne siano di preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali o alla tutela della salute dei cittadini.

Altro aspetto non meno importante è l’obbligatorietà della presenza dei rappresentanti delle amministrazioni nella conferenza simultanea, nei casi in cui i dissensi qualificati o la particolare complessità della determinazione finale rendono doveroso il confronto diretto tra le amministrazioni per una valutazione complessiva degli interessi in gioco ai fini dell’individuazione dell’interesse pubblico da raggiungere.

Il modello dell’incontro concomitante e sincrono consente infatti di evitare le divergenze tra le diverse posizioni e di tentare una composizione degli interessi. Le differenze rispetto a tale lontano passato si limitano solo all’eventuale utilizzo degli strumenti informatici per lo scambio dei pareri, all’applicazione del silenzio assenso e al possibile sviluppo in conferenza simultanea.