La governance universitaria tra autonomia, accountability e innovazione organizzativa: il caso italiano nel contesto europeo

La governance universitaria tra autonomia, accountability e innovazione organizzativa: il caso italiano nel contesto europeo

L’oggetto dell’elaborato prende avvio da una overview dello sviluppo della governance universitaria, dagli albori fino al contesto moderno, con un approfondimento sul graduale passaggio dal Government verticale e gerarchico alla Governance fatta di reti e relazioni. Viene preso quindi in analisi il concetto di autonomia, intimamente collegato all’accountability e all’innovazione nel contesto odierno del managerialismo digitale. Proseguendo nella trattazione si affrontano i cambiamenti derivanti dal Bologna Process, che ha rimodellato i confini dei sistemi universitari europei, nel tentativo, parzialmente riuscito, di uniformare tutti gli atenei agli standard dettati dagli indicatori ESG. Con particolare riferimento al contesto italiano, si è proceduto ad analizzare in dettaglio lo sviluppo dei sistemi AVA prodotti da ANVUR, fino ad arrivare all’ultimo ritrovato “AVA3”, insieme ad una digressione sulla Legge n. 240 del 2010. L’ultimo capitolo muove dalla constatazione che il quadro normativo italiano, pur formalmente allineato alle direttive e agli standard europei, non trova pieno compimento sul piano degli esiti fattuali. La riforma del 2010 ha introdotto modifiche indispensabili per adeguare il sistema al mutamento dei canoni dell’istruzione superiore nello spazio europeo (EHEA), ma il suo impatto trasformativo è stato limitato, a causa di un implementation gap riconducibile tanto al policy design quanto alla scarsa considerazione delle disomogeneità strutturali, dimensionali ed amministrative degli atenei italiani. L’impianto di governance si colloca così ad un importante crocevia: riformata negli organi e nei dispositivi di accountability, ma ancora attraversata da pratiche, valori e logiche decisionali ereditati dal precedente assetto, tipico delle dialettiche incrementali della regolamentazione italiana. Disaminando la questione sul piano del diritto comparato, il raffronto tra i sistemi europei non porta all’individuazione di un modello unitario; il Processo di Bologna ha favorito la convergenza dei sistemi in materia di comparabilità dei titoli, di mobilità e di assicurazione della qualità, senza però la possibilità di sovvertire le peculiari tradizioni istituzionali e amministrative nazionali. Da ciò è derivata una pluralità di soluzioni ibride, nelle quali autonomia e accountability vengono bilanciate con intensità differenti. In tutto lo Spazio europeo l’autonomia formalmente riconosciuta è divenuta, in misura crescente, un’autonomia fortemente condizionata dai sistemi di accreditamento, da finanziamenti, reporting, benchmarking e valutazioni periodiche: le università rimangono autonome nella forma, ma sono vincolate nei comportamenti decisionali da meccanismi di controllo indiretto e monitoraggio continuo. L’Italia appartiene al gruppo dei sistemi EHEA nei quali la legge assicura la partecipazione di studenti e personale agli organi interni, con pieni diritti di intervento e di voto, e prevede sedi nazionali di rappresentanza quali CNSU, CUN e CRUI. L’allineamento, tuttavia, è fatalmente formale: il policy dialogue non risulta strutturato in un ciclo completo e tracciabile di definizione dei target, implementazione e revisione, mentre restano da verificare la qualità e l’incisività effettiva del contributo dei rappresentanti all’agenda-setting, alle priorità di spesa e alla progettazione dell’offerta formativa. Analogamente, il sistema italiano di Quality Assurance è sviluppato e coerente con gli ESG: l’ingresso di ANVUR nel registro EQAR nel marzo 2025 ne ha rafforzato la credibilità europea, pur rilevando ancora un’apertura limitata alla cross-border Quality Assurance e un utilizzo ancora da potenziare dell’European Approach per i joint programmes. La University Autonomy Scorecard restituisce con chiarezza questa posizione disomogenea: l’Italia raggiunge il 65% nell’autonomia organizzativa, collocandosi nel cluster medio-alto, ma soltanto al diciannovesimo posto, a fronte del 100% di Inghilterra e Scozia, del 93% della Finlandia, del 90% del Belgio e dell’88% della Lituania. Sul piano finanziario consegue il 70% e la decima posizione, mentre scende nel cluster medio-basso per il personale, con il 49% e il ventisettesimo posto, e per l’autonomia accademica, con il 56% corrispondente al ventesimo posto. Emerge chiaramente dall’elaborato che l’autonomia non costituisce un blocco unitario, bensì un profilo multidimensionale nel quale ciascun ordinamento combina diversamente libertà organizzativa, finanziaria, del personale e accademica. Il limite delle comparazioni fondate sugli assetti legali consiste, però, nella possibilità di fotografare quasi esclusivamente le regole, ma non i risultati. È nello scarto tra prescrizione ed effettiva attuazione che risiede il principale elemento di frizione: il sistema rispetta i principali requisiti europei, ma la loro incidenza sul miglioramento rimane ancorata alla reale distribuzione del potere all’interno dei singoli atenei, alle capacità amministrative e alle risorse disponibili. L’implementazione della riforma del 2010 ha consentito agli atenei di adottare risposte organizzative differenziate, ricorrendo a forme di selective coupling e di reinterpretazione delle prescrizioni legislative. La maggioranza delle università ha mantenuto al minimo prescritto il numero di membri esterni dei Consigli di Amministrazione, simultaneamente le procedure di nomina sono rimaste largamente endogene e le logiche di responsabilizzazione verso gli elettori interni non sono state realmente superate. Anche la razionalizzazione delle strutture ha prodotto esiti diseguali: soprattutto nei grandi e mega-atenei la moltiplicazione delle unità e delle interazioni con gli organi di governo ha aumentato la frammentazione, mentre le strutture di raccordo sono rimaste deboli. I Dipartimenti, pur centrali per didattica, ricerca e valorizzazione della conoscenza, sono spesso ridotti a terminali organizzativi di decisioni assunte altrove, in luoghi troppo lontani dai concreti problemi della struttura interessata. Il nodo più evidente, sul piano della distribuzione del potere, è rappresentato dal rafforzamento della figura dei Rettori: quali membri di diritto del Senato Accademico e del CdA, di regola chiamati a presiederne i lavori, concentrano in maniera esasperata funzioni di rappresentanza, indirizzo e coordinamento, collocandosi al vertice dell’intero circuito decisionale. La deriva definita dalla letteratura come “rettore-centrismo” non scaturisce soltanto dalle attribuzioni formali, ma anche dall’asimmetria fra gli organi. Il Consiglio di Amministrazione esercita l’indirizzo strategico, economico-finanziario e del personale, mentre il Senato, che conserva una natura elettiva e rappresentativa, formula sulle deliberazioni del Consiglio solo pareri obbligatori e non vincolanti, laddove, al contrario, alcune sue funzioni normative richiedono il previo parere favorevole del CdA. La mozione di sfiducia, ammissibile dopo due anni di mandato, costituisce un controllo sproporzionatamente tenue rispetto all’ampiezza dei poteri esercitati dai Rettori. La leadership forte non è, in sé, l’elemento problematico; la criticità è insita nell’assenza di adeguati contrappesi e di verifiche periodiche coerentemente rapportati alla nuova configurazione manageriale dell’organo monocratico. La tesi reinterpreta in chiave manageriale la figura dei Rettori, dei Direttori Generali, dei Direttori di Dipartimento e dei Coordinatori dei Corsi di Studio evidenziando l’ibridazione tra indirizzo accademico ed esecuzione manageriale, ed esponendo chiaramente alla luce la tensione con il modello amministrativo. Il ciclo della performance coinvolge dirigenti e personale TA, mentre si arresta appena prima del vertice accademico che, di fatto, plasma il futuro dell’ateneo attraverso le scelte di indirizzo e le direzioni delle policy. Il sistema oscilla, pertanto, lungo un continuum tra executive leadership e shared governance. La prima concentra capacità strategica ed esecutiva in Rettore, CdA e Direttore Generale; la seconda assegna alla faculty un ruolo primario nelle questioni accademiche e distribuisce le responsabilità tra i vari organi collegiali, l’amministrazione e vertici della rappresentanza. La letteratura comparata richiamata nella tesi dimostra che i sistemi europei più efficaci non fanno prevalere in modo assoluto uno dei due modelli, ma ricercano una combinazione attraverso configurazioni duali, con una chiara allocazione delle competenze e una forte integrazione tra pianificazione, bilancio e assicurazione della qualità. Nel caso italiano, invece, la retorica prodotta dal New Public Management ha spesso portato a soluzioni ibride o ad una continuità neo-weberiana, con persistenti sovrapposizioni, disomogeneità statutarie e difficoltà di coordinamento interno. Alcuni correttivi sono già riscontrabili nel sistema: il Politecnico di Milano documenta l’integrazione tra governance e Nucleo di Valutazione nel ciclo di pianificazione, monitoraggio e riesame; l’Università di Bologna ha ampliato la rappresentatività degli organi e istituito commissioni istruttorie miste; l’Università di Torino ha rafforzato la distinzione tra indirizzo accademico del Senato e vigilanza gestionale del CdA, rendendo inoltre accessibili in streaming alla comunità accademica le sedute consiliari, nei limiti della riservatezza. Le prospettive conclusive formulate non mirano a ridimensionare il ruolo dei Rettori, bensì a ricondurne l’autorità entro un sistema coerente di autonomia responsabile. La principale risposta consiste nell’estendere e adattare al vertice accademico il ciclo della performance, integrando nel PIAO obiettivi ex ante relativi a didattica, ricerca, terza missione, sostenibilità economico-finanziaria e qualità della governance. Alla misurazione quantitativa potrebbero affiancarsi indicatori qualitativi sul coinvolgimento degli organi collegiali, sulla trasparenza dei processi decisionali e sulla capacità di costruire consenso nella comunità accademica. Una relazione annuale o biennale sull’operato del Rettore, validata da un organismo indipendente dotato di competenze tecniche e autonomia funzionale, renderebbe comparabili programmazione e risultati lungo il mandato sessennale. Il riequilibrio dei poteri si completerebbe con il rafforzamento del ruolo del Senato Accademico nelle decisioni strategiche, attraverso procedure di co-decisione, insieme ad una maggiore indipendenza del CdA, con la proposta di selezionare i componenti esterni mediante sorteggio casuale tra una rosa di profili idonei e dotati di comprovate competenze manageriali. A questo si aggiungono anche strumenti reputazionali e partecipativi quali la presentazione pubblica dei risultati a cadenza periodica, confronti strutturati con la comunità e indicatori sulla percentuale di nomine dirette negli organi. L’obiettivo non è depotenziare la leadership decisionale, ma assicurarne l’equilibrio, con contrappesi in termini di collegialità, accountability e trasparenza decisionale. Questa impostazione è coerente con le indicazioni che provengono dalle esperienze europee, secondo cui i modelli più efficaci integrano leadership e controllo diffuso, evitando tanto la frammentazione quanto le derive accentratrici. Si è giunti alla conclusione, quindi, che non esiste una “buona governance” valida in astratto per ogni contesto. Le policy standardizzate, anche nel contesto italiano, risultano inadeguate rispetto alle discrepanze organizzative e amministrative tra mega, grandi, medi e piccoli atenei. Da qui deriva la proposta di introdurre benchmark differenziati per cluster dimensionali, accompagnati da indicatori trasversali di riequilibrio, qualità dell’offerta, percentuali di completamento degli studi e occupabilità da impiegare come leve di apprendimento. Infine, la data governance e quindi meccanismi di data-driven policy making per decisioni più coerenti e verificabili completano il quadro del modello proposto. Le decisioni guidate dai dati, ad oggi raccolti in modo massiccio e con un investimento di risorse non indifferente, possono e devono essere utilizzate per spingere la governance ad adottare strategie coerenti con i riscontri emersi. Attualmente, non vi è un sistema strutturato di data-driven policy e l’auspicio, per il futuro, è che si possa implementare, al fine di identificare tempestivamente le falle del sistema ed agire con azioni correttive per riequilibrare lo scompenso individuato grazie ai dati. Il rischio da scongiurare, però, è che l’abbondanza informativa riduca la complessità accademica a conteggi numerici e trasformi l’assicurazione della qualità in produzione documentale, basata solo su dati quantitativi, rischio peraltro più che concreto ed attuale nel nostro sistema, per come è disegnato oggi. Gli indicatori devono quindi essere accompagnati da valutazioni qualitative, produzioni analitiche di report, data literacy e azioni di miglioramento effettivamente adottate a seguito della valutazione e in seguito controllate nel ciclo successivo. In conclusione, l’università, quale professional bureaucracy ad alta intensità di conoscenza, non può essere governata né mediante il ritorno integrale all’autogoverno collegiale né attraverso l’assimilazione al management aziendale. Leadership accademica e amministrazione devono essere considerate componenti complementari di una soluzione ibrida, capace di coniugare visione scientifica, competenza gestionale e responsabilità condivisa. Il caso italiano rimane un cantiere aperto, sospeso tra persistenze collegiali, retaggio del passato, e rinnovamenti manageriali, tra autonomie formali ma sostanzialmente indebolite e controlli sovraordinati. Una governance efficace non si misura soltanto nell’efficienza delle procedure, ma nella capacità di preservare il carattere pubblico, pluralistico e critico dell’università, rafforzandone la legittimazione e consentendole di adempiere alle proprie finalità formative, scientifiche e, soprattutto, sociali.