Linee Guida AgID: processo di conservazione dei documenti informatici

Indice:

1. Premessa: Linee Guida AgID sulla formazione, gestione e conservazione dei documenti informatici

2. Il processo di conservazione nelle Linee Guida AgID e differenze rispetto al D.P.C.M. del 03/12/2013

3. Conclusioni

 

1. Premessa: Linee Guida AgID sulla formazione, gestione e conservazione dei documenti informatici.

La diffusione del Coronavirus ha reso ancora più attuali le esigenze di modernizzazione della Pubblica Amministrazione, richiedendo un uso sempre più diffuso ed accorto degli strumenti offerti dalle nuove tecnologie.

In particolare, le Linee Guida AgID 2020,[1] relative alla formazione, gestione e conservazione dei documenti informatici, rappresentano un fulgido esempio della ricerca di un equilibrio tra necessità di utilizzo delle I.C.T. nell’attività quotidiana della Pubblica Amministrazione, a fini di semplificazione e di riduzione dei tempi di conclusione del procedimento, e necessità di garantire la sicurezza dei documenti amministrativi informatici.

Tali Linee Guida permetteranno a tutte le Pubbliche Amministrazioni di avere a propria disposizione un corpus unico di regole[2], coerente, uniforme e condiviso.[3]

L’argomento si rivela particolarmente attuale, in quanto, nel 2021, con determinazione n. 371 del 17/05/2021[4], l’AgID ha provveduto all’aggiornamento di alcuni allegati (in particolare, l’allegato n. 5, relativo ai Metadati, ed il n. 6, concernente la Comunicazione tra Aree Organizzative Omogenee di documenti amministrativi protocollati) ed alla correzione di alcuni refusi nel testo delle Linee Guida.

Al fine di permettere l’adeguamento alle modifiche apportate, l’obbligo di adozione delle Linee Guida, inizialmente fissato per il 7 giugno 2021, è stato rinviato al primo gennaio 2022.

Tale differimento permette anche una “migrazione graduata e graduale” verso la piena operatività della nuova normativa, mediante incremento ed aggiornamento delle misure all’uopo necessarie.[5]

Nella presente trattazione, ci soffermeremo, in particolare, sul processo di conservazione dei documenti informatici previsto dalle suddette Linee Guida, anche operando un raffronto con la normativa attualmente in vigore in materia (D.P.C.M. del 03/12/2013).

Affrontare la tematica relativa al processo di conservazione si rivela particolarmente utile anche in ragione del fatto che la stessa è la più interessata dalle modifiche che entreranno in vigore il primo gennaio 2022.

 

2. Il processo di conservazione nelle Linee Guida AgID e differenze rispetto al D.P.C.M. del 03/12/2013[6]

Ai sensi del Capitolo 4, paragrafo 1, delle Linee Guida AgID, il sistema di conservazione assicura, dalla presa in carico fino all’eventuale scarto, la conservazione di determinati oggetti digitali in esso conservati, attraverso l’adozione di regole, procedure e tecnologie che ne assicurano le caratteristiche di autenticità, integrità, affidabilità, leggibilità e reperibilità.

In particolare, tali oggetti digitali consistono nei documenti informatici e nei documenti amministrativi informatici, con i metadati ad essi associati, nonché nelle aggregazioni documentali informatiche (fascicoli e serie), con i metadati ad esse associati, contenenti i riferimenti che identificano, in maniera univoca, i singoli oggetti documentali che costituiscono le aggregazioni medesime, nell’osservanza di quanto indicato per le Pubbliche Amministrazioni dall’art. 67, cpv., del D.P.R. n. 445/2000 e dall’art. 44, comma 1-bis, del Codice dell’Amministrazione Digitale.

Il successivo paragrafo 7, Capitolo 4, delle Linee Guida AgID specifica che il primo passo da compiere, nel processo di conservazione, consiste nell’acquisizione, da parte del sistema di conservazione, del pacchetto di versamento (P.d.V.) per la sua presa in carico.

Il pacchetto di versamento non è altro che la “consegna” al soggetto che effettuerà la conservazione dei documenti informatici a norma.[7]

Più precisamente, il D.P.C.M. del 03/12/2013 lo definisce come il “pacchetto informativo inviato dal produttore al sistema di conservazione secondo un formato predefinito e concordato descritto nel manuale di conservazione”.

Successivamente, occorrerà verificare che il pacchetto di versamento e gli oggetti digitali contenuti siano coerenti con le modalità previste dal Manuale di conservazione e con quanto indicato nell’Allegato 2 (“Formati di file e riversamento”), relativo ai formati.

Qualora tali verifiche abbiano evidenziato delle anomalie, occorrerà rifiutare il P.d.V.

Sarà, poi, necessario generare il rapporto di versamento relativo ad uno o più pacchetti di versamento, univocamente identificato dal sistema di conservazione e contenente un riferimento temporale, specificato con riferimento al Tempo universale coordinato (U.T.C.), ed una o più impronte.

A tale proposito, si specifica che, con l’espressione “rapporto di versamento”, si intende fare riferimento, ai sensi del D.P.C.M. del 2013, al “documento informatico che attesta l'avvenuta presa in carico da parte del sistema di conservazione dei pacchetti di versamento inviati dal produttore”.

È necessario, altresì, sottoscrivere il rapporto di versamento con firma digitale o firma elettronica (qualificata o avanzata) apposta dal responsabile della conservazione o dal responsabile del servizio di conservazione, nel caso in cui sia prevista dal Manuale di conservazione.

A differenza dei passaggi fin qui descritti, i tre successivi step descritti dalle Linee Guida non corrispondono esattamente a quanto previsto dal D.P.C.M. del 2013, in quanto le relative previsioni sono state oggetto di riformulazione.

In particolare, il passaggio immediatamente successivo viene descritto dalla lettera f) del paragrafo 7, Capitolo 4, delle Linee Guida.

Esso consiste nella preparazione, nella sottoscrizione con firma digitale o firma elettronica (qualificata o avanzata) del responsabile della conservazione o del responsabile del servizio di conservazione o con il sigillo elettronico (qualificato o avanzato) apposto dal conservatore esterno, nonché nella gestione del pacchetto di archiviazione sulla base delle specifiche della struttura dati indicate dallo standard UNI 11386 e secondo le modalità riportate nel manuale di conservazione.

In proposito, si specifica che, ai sensi del D.P.C.M. del 2013, per “pacchetto di archiviazione” deve intendersi il “pacchetto informativo composto dalla trasformazione di uno o più pacchetti di versamento secondo le specifiche contenute nell’allegato 4 del presente decreto e secondo le modalità riportate nel manuale di conservazione”.

Inoltre, può osservarsi che lo standard UNI 11386 si pone l’obiettivo di specificare ed integrare la deliberazione C.N.I.P.A. del 19/02/2004, n. 11, recante le “Regole tecniche per la riproduzione e conservazione di documenti su supporto ottico”, proponendosi come requisito necessario per tutti i soggetti (pubblici e privati) che svolgano attività di conservazione e che intendano richiedere l’accreditamento, di cui all’art. 44 bis del Codice dell’Amministrazione Digitale.

Lo standard UNI 11386:2010 SInCRO, inoltre, individua uno schema XML, una struttura dati ampiamente condivisa, al fine di supportare l’interoperabilità tra i sistemi in caso di migrazione.

In passato, sussisteva, infatti, una grave lacuna nell’ambito della conservazione sostitutiva, che non consentiva di verificare la corretta conservazione tra due sistemi che non utilizzassero lo stesso software; sovente, ciò accadeva anche tra sistemi che impiegassero versioni diverse dello stesso software.[8]

Si evidenzia, altresì, che la corrispondente lettera (f) contenuta nel D.P.C.M. del 2013, a differenza delle Linee Guida, prevedeva “la preparazione, la sottoscrizione con firma digitale o firma elettronica qualificata del responsabile della conservazione e la gestione del pacchetto di archiviazione sulla base delle specifiche della struttura dati contenute nell’allegato 4 e secondo le modalità riportate nel manuale della conservazione”.

Non si faceva, dunque, cenno al c.d. sigillo elettronico, né allo standard UNI 11386, né alla firma elettronica avanzata.

In proposito, può notarsi che il “sigillo elettronico” è definito dal Regolamento eIDAS (electronic IDentification Authentication and Signature) - Regolamento U.E. n° 910/2014 sull'identità digitale,[9] come “Dati in forma elettronica, acclusi oppure connessi tramite associazione logica ad altri dati in forma elettronica per garantire l’origine e l’integrità di questi ultimi”.

Il medesimo Regolamento U.E. definisce, altresì, all’art. 3, comma 1, n. 11, la “firma elettronica avanzata” come “una firma elettronica che soddisfi i requisiti di cui all’articolo 26” e cioè: essere connessa unicamente al firmatario, essere idonea ad identificare il firmatario, essere creata mediante dati per la creazione di una firma elettronica che il firmatario può, con un elevato livello di sicurezza, utilizzare sotto il proprio esclusivo controllo, nonché, infine, essere collegata ai dati sottoscritti in modo da consentire l’identificazione di ogni successiva modifica di tali dati.

Il passaggio successivo, ai sensi delle Linee Guida (lettera g), consiste nella preparazione e sottoscrizione con firma digitale o firma elettronica (qualificata o avanzata) del responsabile della conservazione o del responsabile del servizio di conservazione, oppure nell'apposizione del sigillo elettronico (qualificato o avanzato), secondo le modalità indicate nel manuale di conservazione, di pacchetti di distribuzione che possono contenere parte, uno o più pacchetti di archiviazione. Tale adempimento deve essere compiuto ai fini dell’esibizione richiesta dall’utente.

Si specifica, al riguardo, che, ai sensi del D.P.C.M. del 2013, per “pacchetto di distribuzione” deve intendersi un “pacchetto informativo inviato dal sistema di conservazione all’utente in risposta ad una sua richiesta”.

Appare, altresì, opportuno aggiungere che la corrispondente lettera (g) del D.P.C.M. del 2013 prevedeva, invece, più semplicemente, “la preparazione e la sottoscrizione con firma digitale o firma elettronica qualificata, ove prevista nel manuale di conservazione, del pacchetto di distribuzione ai fini dell’esibizione richiesta dall’utente”.

Anche in tal caso, pertanto, non si faceva riferimento al sigillo elettronico, né alla firma elettronica avanzata.

Anche il passaggio ulteriore previsto dalle Linee Guida, come sopra anticipato, è stato oggetto di riformulazione rispetto a quanto previsto dal D.P.C.M. del 2013.

In particolare, ai sensi della lettera h), ai soli fini dell’interoperabilità tra sistemi di conservazione, occorre provvedere alla produzione di pacchetti di distribuzione coincidenti con i pacchetti di archiviazione o comunque contenenti pacchetti di archiviazione generati sulla base delle specifiche della struttura dati indicate dallo standard UNI 11386 e secondo le modalità riportate nel Manuale di conservazione.

La corrispondente lettera (h) del D.P.C.M. del 2013, invece, prevedeva solamente, “ai fini della interoperabilità tra sistemi di conservazione, la produzione dei pacchetti di distribuzione coincidenti con i pacchetti di archiviazione”.

Non si faceva, pertanto, riferimento ai “pacchetti di archiviazione generati sulla base delle specifiche della struttura dati indicate dallo standard UNI 11386 e secondo le modalità riportate nel Manuale di conservazione”.

Gli step ulteriori consistono, invece, nella produzione di duplicati informatici o di copie informatiche effettuati su richiesta degli utenti e nella produzione di copie informatiche tramite attività di riversamento, al fine di adeguare il formato alle esigenze conservative di leggibilità nel tempo.

Viene stabilita, inoltre, la necessità di procedere all’eventuale scarto del pacchetto di archiviazione dal sistema di conservazione, alla scadenza dei termini di conservazione.

In ipotesi di archivi (pubblici o privati) che rivestano interesse storico particolarmente rilevante, l’eventuale scarto del pacchetto di archiviazione richiede la previa autorizzazione da parte del Ministero della Cultura.

Qualora, infine, il servizio di conservazione venga affidato a terzi, le modalità devono essere indicate nei manuali del Titolare dell’oggetto di conservazione e del conservatore e devono essere, altresì, concordate tra le parti.

 

3. Conclusioni

In conclusione, l’adozione delle norme previste dalle Linee Guida consentirà a tutte le Pubbliche Amministrazioni di avvalersi di un unico corpus di regole in materia di formazione, gestione e conservazione dei documenti informatici.

In particolare, la normativa relativa al processo di conservazione dei documenti amministrativi informatici è stata la più interessata dalle modifiche che troveranno piena applicazione a partire dal prossimo primo gennaio.

Si intende, con tale affermazione, fare riferimento al Capitolo 4, paragrafo 7, lettere f), g) e h).

Tali norme, infatti, sono state oggetto di riformulazione rispetto alla normativa attualmente in vigore, contenuta nel Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 03/12/2013, recante “Regole tecniche in materia di sistema di conservazione ai sensi degli articoli 20, commi 3 e 5 -bis, 23 -ter, comma 4, 43, commi 1 e 3, 44, 44 -bis e 71, comma 1, del Codice dell’amministrazione digitale di cui al decreto legislativo n. 82 del 2005”.

Tale riformulazione (sui cui dettagli si rinvia al paragrafo precedente) si è resa necessaria al fine di aggiornare ed implementare la normativa in materia, tenendo conto dei progressi tecnologici successivamente intervenuti e dell’introduzione del Regolamento U.E. n° 910/2014 sull'identità digitale, nonché dello standard UNI 11386.

In materia, non può che auspicarsi che il differimento della data di piena operatività delle norme sopra esaminate non si traduca in una momentanea inerzia da parte delle Pubbliche Amministrazioni, bensì si esplichi, fin da subito, in un approfondito studio delle novità introdotte ed in una pianificazione, progettazione ed esecuzione delle attività da svolgersi, nonché in una ricerca di soluzioni concrete ai problemi pratici che dovessero porsi.

 

[1] https://www.agid.gov.it/sites/default/files/repository_files/linee_guida_sul_documento_informatico_.pdf

[2] Foglia L. e Lisi A., Conservazione dei documenti, ecco tutte le regole nelle linee guida Agid, in Agenda Digitale, consultabile al seguente U.R.L.: https://www.agendadigitale.eu/documenti/conservazione-dei-documenti-ecco-tutte-le-regole-nelle-linee-guida-agid/

[3] Linee guida sulla formazione, gestione e conservazione dei documenti informatici: le novità, in BUCAP, consultabile tramite il seguente link: https://www.bucap.it/news/approfondimenti-tematici/digitalizzazione-documenti/linee-guida-formazione-gestione-conservazione-documenti-informatici-novita.htm

[4] Consultabile al seguente U.R.L.: https://trasparenza.agid.gov.it/moduli/downloadFile.php?file=oggetto_allegati/211361659190O__O371+dt+dg+n.+371+modifiche+allegati+e+proproga+termini+di+adozione_1+002.pdf

[5] Mastromatteo A., Proroga linee guida Agid su conservazione e documenti informatici: ecco gli impatti, in Agenda digitale, consultabile tramite il seguente link: https://www.agendadigitale.eu/documenti/proroga-linee-guida-agid-su-conservazione-documenti-informatici-ecco-gli-impatti/

[6] Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 3 dicembre 2013, recante “Regole tecniche in materia di sistema di conservazione ai sensi degli articoli 20, commi 3 e 5 -bis, 23 -ter, comma 4, 43, commi 1 e 3, 44, 44 -bis e 71, comma 1, del Codice dell’amministrazione digitale di cui al decreto legislativo n. 82 del 2005”, consultabile al seguente U.R.L.: https://www.agid.gov.it/sites/default/files/repository_files/leggi_decreti_direttive/dpcm_3-12-2013_conservazione.pdf

[7] De Benedictis S., Conservazione dei documenti, quando e come consegnare il pacchetto di versamenti, in Agenda Digitale, 20/12/2019, consultabile tramite il seguente link:  https://www.agendadigitale.eu/documenti/esperto-risponde/conservazione-dei-documenti-quando-e-come-consegnare-il-pacchetto-di-versamenti/

[8] SInCRO, lo standard UNI 11386, in BUCAP, consultabile al seguente link: https://www.bucap.it/news/approfondimenti-tematici/conservazione-documenti/sincro-standard-uni-11386.htm#:~:text=L'UNI%2011386%20propone%20un,Ulteriore%20obiettivo%3A%20l'interoperabilit%C3%A0.

[9] Consultabile in lingua italiana al seguente U.R.L.: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CELEX:32014R0910&from=HR