Poteri straordinari al sindaco Moratti: è la carta della disperazione?

E’ stata, infatti, pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n. 21 del 27 gennaio 2010 l’Ordinanza del Presidente del Consiglio n. 3840 del 19.01.2010 con la quale viene concessa all’Expo’ 2015 una sorta di extra-territorialità rispetto ad un nutritissimo elenco di norme cui, invece, sono normalmente soggetti tutti coloro che realizzano opere pubbliche e no.

L’Ordinanza merita di essere analizzata in quanto le franchigie che la stessa prevede non hanno eguali rispetto a precedenti occasioni pur aventi natura eccezionale.

La stessa, peraltro, interviene sul DPCM del 30.08.2007 che, è bene ricordarlo, nel dichiarare l’Expo’ 2015 “grande evento” ai sensi degli artt. 5 e 5-bis, comma 5, del D.L. N. 343/2001 convertito con Legge n. 401/2001, la parificava ai grandi eventi calamitosi (qualcuno, in effetti, sostiene che lo sia….) e sottraeva i provvedimenti adottati ai sensi delle predette disposizioni al controllo preventivo di legittimità di cui all’articolo 3 della legge 14 gennaio 1994, n. 20 esercitato dalla Corte dei Conti.

Ma interviene – ampliandone enormemente la portata – anche sulla precedente Ordinanza 18.10.2007 n. 3623 recante “Disposizioni per lo svolgimento del «grande evento» relativo alla Expo’ che si terrà a Milano nell’anno 2015”, che nominava il Sindaco di Milano Commissario delegato per la predisposizione degli interventi necessari alla migliore presentazione della candidatura della Città di Milano e gli concedeva rilevantissimi poteri derogatori per tutte le attività connesse alla promozione della candidatura della Città a sede dell’Expo.

Tuttavia, vedendo più in dettaglio i contenuti dell’Ordinanza n. 3840/2010, c’è da rimanere senza fiato e non si fa fatica ad immaginare con quanta invidia un qualsiasi operatore del settore rifletta sulle agevolazioni che la stessa concede all’organismo deputato ad organizzare l’Expo’ 2015.

Infatti, al Commissario Delegato (il Sindaco Moratti), acquisita anche l’intesa con la Presidenza della Regione Lombardia ai sensi dell’art. 107, comma 1, lett. c) del D.Lgs. n. 112/1998, viene concesso di operare in deroga a:

1. DPR N. 327/01 – T.U. sulla espropriazione per pubblica utilità: in particolare, tra le altre esenzioni, si segnala che il Commissario può derogare alle norme generali che prevedono la nomina del responsabile del procedimento (art. 6), che individuano e limitano i casi in cui i Comuni possono espropriare (art. 7) e che limitano – sia temporalmente che in relazione alla approvazione di adeguati strumenti urbanistici - i vincoli preordinati all’esproprio (art. 9);

2. Legge n. 241/90: viene prevista la deroga alle norme (art. 11) che dettano le regole per definire gli accordi con i privati, integrativi o sostitutivi del provvedimento amministrativo;

3. D.Lgs. n. 163/06 – Codice dei contratti pubblici: in questo caso si tratta di un vero stravolgimento dei principi-base dei contratti pubblici d’appalto. Gli articoli del “Codice Appalti” derogabili sono ben 40: si va dalle norme procedurali sulle modalità di affidamento (artt. 53-54-67-71-72), a quelle – oggettivamente molto delicate e che erano di particolare tutela per la Pubblica Amministrazione – sulle garanzie a corredo dell’offerta, quelle dovute dai progettisti e sulla cauzione definitiva (artt. 75-111-113), alle norme che disciplinano le varianti in corso d’opera, il sub-appalto ed il collaudo (artt. 114-118-120), alle norme sulla direzione dei lavori, sulle garanzie e coperture assicurative, sulle penali e l’adeguamento prezzi (artt. 126-129-130-133), alle norme sulla concessione dei lavori (artt. 142-144-145-146-147-148), a quelle sugli appalti affidati da concessionari (artt. 149-150-151), a quelle sulla finanza di progetto (artt. 152-153-156-157-158), a quelle – infine – sulle procedure di affidamento di lavori e servizi nei settori esclusi. Merita un cenno particolare la deroga alle regole di affidamento dei lavori da parte di concessionari (artt. 148-149-150). In pratica, è consentito al concessionario di affidare a sua volta i lavori senza alcun rispetto delle norme sui contratti pubblici, mentre l’art. 148 prevede che il concessionario debba rispettare le norme del “Codice appalti” per l’affidamento dei lavori a terzi. Non è poca cosa….è da chiedersi se un tale impianto potrà reggere anche all’eventuale esame della Corte di Giustizia Europea, ammesso che superi l’esame della nostra giurisdizione amministrativa;

4. D.Lgs. n. 267/2000 - T.U. Enti Locali: in questo caso le deroghe sono limitate a tre articoli (49-182-192), ma di portata potenzialmente dirompente, specialmente per i bilanci comunali. In particolare, viene prevista la possibilità di deroga alla norma (art. 182) che regola le “fasi della spesa” pubblica che sono: l’impegno, la liquidazione l’ordinazione ed il pagamento. Un sistema finalizzato a garantire anche la preventiva copertura dei costi, che – ora – salta insieme alla norma (art. 192) che fissava l’obbligo ed i contenuti della preventiva determina a contrarre;

5. D.Lgs. n. 42/2004 – Codice dei beni culturali e del paesaggio: le deroghe consentite sono tali (dall’art. 18 al 25 e poi il 135) che risulterà inevitabile una correzione. Basti pensare che si consente la deroga all’art. 20 che, al comma 1, fissa un principio cardine: “I beni culturali non possono essere distrutti, deteriorati, danneggiati o adibiti ad usi non compatibili con il loro carattere storico o artistico oppure tali da recare pregiudizio alla loro conservazione”. Come si può affermare una deroga a tale norma senza porre limiti di alcun genere ? Per non dire del fatto che si potrà derogare alle norme, per fare un esempio, sulle autorizzazioni necessarie alla rimozione o la demolizione, anche con successiva ricostituzione, dei beni culturali o allo smembramento di collezioni, serie e raccolte oppure a quelle che regolano il rilascio delle autorizzazioni per gli interventi edilizi;

6. D.Lgs. n. 152/2006 – Codice ambiente: qui le deroghe riguardano l’intero blocco (artt. da 19 a 29) di norme riferite alla valutazione di impatto ambientale. Per non avere dubbi, si consente di derogare a tutto il Titolo III° della Parte Seconda del Codice …. Può ipotizzarsi una deroga così estesa senza alcun indirizzo orientativo sulle procedure alternative da attuare ? Oppure si ritiene che la deroga debba tramutarsi in una sostanziale disapplicazione ? Se così fosse, l’Expo’ 2015 potrebbe in effetti tramutarsi in quello che molti suoi detrattori oggi paventano.

A tali pur rilevantissimi deroghe se ne aggiungono poi altre di portata settoriale (come quelle al “Regolamento sulle bonificazioni delle paludi e dei terreni paludosi”, al “Testo unico delle disposizioni di legge intorno alle opere idrauliche delle diverse categorie” o alle “Disposizioni in materia di parcheggi, programma triennale per le aree urbane maggiormente popolate approvato con DPR 15.06.59 n. 393”) o relative a Leggi regionali, il cui esame – tuttavia – si ritiene di omettere risultando l’analisi già svolta sufficientemente esaustiva della portata delle deroghe introdotte.

Sembra di poter dire che un tale strame delle regole possa motivarsi solo con il gravissimo ritardo sinora accumulato nell’organizzazione dell’Expo’ 2015, ma è tutto da vedere se questa giustificazione regga al probabile esame dei giudici e, soprattutto, se sarà comunque utile e sufficiente per raggiungere l’obiettivo.

E’ stata, infatti, pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n. 21 del 27 gennaio 2010 l’Ordinanza del Presidente del Consiglio n. 3840 del 19.01.2010 con la quale viene concessa all’Expo’ 2015 una sorta di extra-territorialità rispetto ad un nutritissimo elenco di norme cui, invece, sono normalmente soggetti tutti coloro che realizzano opere pubbliche e no.

L’Ordinanza merita di essere analizzata in quanto le franchigie che la stessa prevede non hanno eguali rispetto a precedenti occasioni pur aventi natura eccezionale.

La stessa, peraltro, interviene sul DPCM del 30.08.2007 che, è bene ricordarlo, nel dichiarare l’Expo’ 2015 “grande evento” ai sensi degli artt. 5 e 5-bis, comma 5, del D.L. N. 343/2001 convertito con Legge n. 401/2001, la parificava ai grandi eventi calamitosi (qualcuno, in effetti, sostiene che lo sia….) e sottraeva i provvedimenti adottati ai sensi delle predette disposizioni al controllo preventivo di legittimità di cui all’articolo 3 della legge 14 gennaio 1994, n. 20 esercitato dalla Corte dei Conti.

Ma interviene – ampliandone enormemente la portata – anche sulla precedente Ordinanza 18.10.2007 n. 3623 recante “Disposizioni per lo svolgimento del «grande evento» relativo alla Expo’ che si terrà a Milano nell’anno 2015”, che nominava il Sindaco di Milano Commissario delegato per la predisposizione degli interventi necessari alla migliore presentazione della candidatura della Città di Milano e gli concedeva rilevantissimi poteri derogatori per tutte le attività connesse alla promozione della candidatura della Città a sede dell’Expo.

Tuttavia, vedendo più in dettaglio i contenuti dell’Ordinanza n. 3840/2010, c’è da rimanere senza fiato e non si fa fatica ad immaginare con quanta invidia un qualsiasi operatore del settore rifletta sulle agevolazioni che la stessa concede all’organismo deputato ad organizzare l’Expo’ 2015.

Infatti, al Commissario Delegato (il Sindaco Moratti), acquisita anche l’intesa con la Presidenza della Regione Lombardia ai sensi dell’art. 107, comma 1, lett. c) del D.Lgs. n. 112/1998, viene concesso di operare in deroga a:

1. DPR N. 327/01 – T.U. sulla espropriazione per pubblica utilità: in particolare, tra le altre esenzioni, si segnala che il Commissario può derogare alle norme generali che prevedono la nomina del responsabile del procedimento (art. 6), che individuano e limitano i casi in cui i Comuni possono espropriare (art. 7) e che limitano – sia temporalmente che in relazione alla approvazione di adeguati strumenti urbanistici - i vincoli preordinati all’esproprio (art. 9);

2. Legge n. 241/90: viene prevista la deroga alle norme (art. 11) che dettano le regole per definire gli accordi con i privati, integrativi o sostitutivi del provvedimento amministrativo;

3. D.Lgs. n. 163/06 – Codice dei contratti pubblici: in questo caso si tratta di un vero stravolgimento dei principi-base dei contratti pubblici d’appalto. Gli articoli del “Codice Appalti” derogabili sono ben 40: si va dalle norme procedurali sulle modalità di affidamento (artt. 53-54-67-71-72), a quelle – oggettivamente molto delicate e che erano di particolare tutela per la Pubblica Amministrazione – sulle garanzie a corredo dell’offerta, quelle dovute dai progettisti e sulla cauzione definitiva (artt. 75-111-113), alle norme che disciplinano le varianti in corso d’opera, il sub-appalto ed il collaudo (artt. 114-118-120), alle norme sulla direzione dei lavori, sulle garanzie e coperture assicurative, sulle penali e l’adeguamento prezzi (artt. 126-129-130-133), alle norme sulla concessione dei lavori (artt. 142-144-145-146-147-148), a quelle sugli appalti affidati da concessionari (artt. 149-150-151), a quelle sulla finanza di progetto (artt. 152-153-156-157-158), a quelle – infine – sulle procedure di affidamento di lavori e servizi nei settori esclusi. Merita un cenno particolare la deroga alle regole di affidamento dei lavori da parte di concessionari (artt. 148-149-150). In pratica, è consentito al concessionario di affidare a sua volta i lavori senza alcun rispetto delle norme sui contratti pubblici, mentre l’art. 148 prevede che il concessionario debba rispettare le norme del “Codice appalti” per l’affidamento dei lavori a terzi. Non è poca cosa….è da chiedersi se un tale impianto potrà reggere anche all’eventuale esame della Corte di Giustizia Europea, ammesso che superi l’esame della nostra giurisdizione amministrativa;

4. D.Lgs. n. 267/2000 - T.U. Enti Locali: in questo caso le deroghe sono limitate a tre articoli (49-182-192), ma di portata potenzialmente dirompente, specialmente per i bilanci comunali. In particolare, viene prevista la possibilità di deroga alla norma (art. 182) che regola le “fasi della spesa” pubblica che sono: l’impegno, la liquidazione l’ordinazione ed il pagamento. Un sistema finalizzato a garantire anche la preventiva copertura dei costi, che – ora – salta insieme alla norma (art. 192) che fissava l’obbligo ed i contenuti della preventiva determina a contrarre;

5. D.Lgs. n. 42/2004 – Codice dei beni culturali e del paesaggio: le deroghe consentite sono tali (dall’art. 18 al 25 e poi il 135) che risulterà inevitabile una correzione. Basti pensare che si consente la deroga all’art. 20 che, al comma 1, fissa un principio cardine: “I beni culturali non possono essere distrutti, deteriorati, danneggiati o adibiti ad usi non compatibili con il loro carattere storico o artistico oppure tali da recare pregiudizio alla loro conservazione”. Come si può affermare una deroga a tale norma senza porre limiti di alcun genere ? Per non dire del fatto che si potrà derogare alle norme, per fare un esempio, sulle autorizzazioni necessarie alla rimozione o la demolizione, anche con successiva ricostituzione, dei beni culturali o allo smembramento di collezioni, serie e raccolte oppure a quelle che regolano il rilascio delle autorizzazioni per gli interventi edilizi;

6. D.Lgs. n. 152/2006 – Codice ambiente: qui le deroghe riguardano l’intero blocco (artt. da 19 a 29) di norme riferite alla valutazione di impatto ambientale. Per non avere dubbi, si consente di derogare a tutto il Titolo III° della Parte Seconda del Codice …. Può ipotizzarsi una deroga così estesa senza alcun indirizzo orientativo sulle procedure alternative da attuare ? Oppure si ritiene che la deroga debba tramutarsi in una sostanziale disapplicazione ? Se così fosse, l’Expo’ 2015 potrebbe in effetti tramutarsi in quello che molti suoi detrattori oggi paventano.

A tali pur rilevantissimi deroghe se ne aggiungono poi altre di portata settoriale (come quelle al “Regolamento sulle bonificazioni delle paludi e dei terreni paludosi”, al “Testo unico delle disposizioni di legge intorno alle opere idrauliche delle diverse categorie” o alle “Disposizioni in materia di parcheggi, programma triennale per le aree urbane maggiormente popolate approvato con DPR 15.06.59 n. 393”) o relative a Leggi regionali, il cui esame – tuttavia – si ritiene di omettere risultando l’analisi già svolta sufficientemente esaustiva della portata delle deroghe introdotte.

Sembra di poter dire che un tale strame delle regole possa motivarsi solo con il gravissimo ritardo sinora accumulato nell’organizzazione dell’Expo’ 2015, ma è tutto da vedere se questa giustificazione regga al probabile esame dei giudici e, soprattutto, se sarà comunque utile e sufficiente per raggiungere l’obiettivo.