Tutela del clima

Abstract:

Tutela del clima vuol dire non solo salvaguardare beni fondamentali, quali l’aria, l’acqua e il suolo, omettendo interventi atti a pregiudicarne funzione e valori, ma anche, far in modo che sia tutelato l’intero ecosistema. Inoltre, agire al fine di ripristinare, ove possibile, l’ambiente naturale. Nel presente articolo ci si soffermerà su alcuni degli strumenti normativi principali, predisposti dall’Austria al predetto fine.

 

Normativa sovranazionale

L’Accordo di Parigi del 2016, ratificato dall’UE il 5.10.2016, ha obbligato gli Stati ad adottare misure atte a contenere l’aumento della temperatura globale al di sotto di 2° C rispetto all’epoca preindustriale.

Il mutamento (significativo) del clima, è già, da tempo, iniziato e gli effetti dello stesso, sono percepibili ormai su tutto il globo terrestre, in particolare anche nelle regioni delle Alpi (con un aumento, medio, della temperatura pari a 2 C°, accertato dalla WMO). Cosí, per esempio, mentre nel 1973, nella città di Vienna, i giorni con temperatura massima di 30° C (e superiore), erano stati 8; nel 2000, sono state registrate ben 40.

È ormai scientificamente provato, che l’aumento della temperatura globale, è dovuto alle emissioni di CO2 – biossido di carbonio e di altri gas nocivi. In campo internazionale, nel 1992, si era addivenuti a una prima Convenzione (quella di Rio de Janeiro) e nel 1997 al Protocollo di Kyoto, (entrato in vigore il 2005). Per quanto concerne l’UE, gli Stati aderenti hanno convenuto, nel 2007, di ridurre le emissioni di CO2 di almeno il 20% rispetto al 1990 e di aumentare l’impiego di energie rinnovabili del 20%; parimenti, di incrementare l’efficienza energetica del 20%.

Ovviamente, quanto convenuto in sede comunitaria per la tutela del clima, è vincolante anche per l’Austria, che ha emanato alcune norme di fondamentale importanza nel 2011 e nel 2014 (si tratta dell’”EZG” e dell’”EEffG”).

 

Il “Klimaschutzrecht”

Il corpo normativo più importante è però il “Klimaschutzgesetz – KSG” del 2011, con il fine specifico, di coordinare le misure intese alla tutela del clima e di ridurre la concentrazione dei gas serra nell’atmosfera nonché l’aumento della temperatura sul globo terrestre, fattori, entrambi, che hanno condotto una vera e propria “Klimakrise”.

Il “Klimaschutzrecht” (diritto di tutela del clima), è, ormai, il settore più importante del diritto dell’ambiente ed è strettamente collegato alla normativa dettata per mantenere il più possibile incontaminata l’aria, per far sí che, dall’utilizzo di energia, non derivi nocumento (eccessivo) all’ambiente e che le conseguenze del traffico, non abbiano effetti deleteri sul clima.

I gas più nocivi, sono, soprattutto, l’anidride carbonica (diossido di carbonio), l’ozono (O3) e il metano (CH4).

Le conseguenze del mutamento del clima, sono molto più gravi, rispetto ad altri effetti causati dalla “civiltà industriale” e dalla società tecnologica. Si estrinsecano in fenomeni estremi di calura, di precipitazioni atmosferiche, di scioglimento dei ghiacciai.

Il “Klimaschutzrecht” austriaco è caratterizzato dal fatto, che la relativa materia, è ripartita tra lo Stato (“Bund”) e i “Länder”; la competenza dipende dalle fonti di emissioni (per esempio, impianti industriali, traffico, agricoltura).
Per quanto concerne la materia riservata alla legislazione statale, la disciplina non è contenuta in un unico corpo normativo, ma in una pluralità “von Gesetzen und Verordnungen” (leggi e regolamenti) volti, in parte, a tutelare, in modo primario, il clima, mentre altri hanno lo scopo di integrare le predette norme.

Appartengono alla prima specie, il “KSG”, l“Emissionszertifikatsgesetz” del 2001 (EZ), e l’“Ölkesseleinbauverbotsgesetz – ÖKEB" del 2019, per effetto del quale, con decorrenza 1.1.2020, non è più consentita l’installazione, negli edifici nuovi, di impianti di riscaldamento centrale con utilizzo di combustibile fossile (solido o liquido). Di questo divieto, deve essere tenuto conto in sede di concessione dell’autorizzazione a costruire. Trattandosi di materia in parte di competenza dei “Länder” (edilizia e inquinamento atmosferico), questa legge ha “Verfassungsrang”.

Con legge federale “Zur Reduktion der Emissionen fluorirender Treibhausgase “e con il "Fluorierten Treibhausgase-Gesetz” (del 2009), il legislatore austrico ha inteso ridurre l’emissione di queste specie di gas e ha dato attuazione, nel diritto interno, del Regolamento UE 517/2014. Hanno invece carattere “integrativo” del “Klimaschutzgesetz”: 1) leggi e regolamenti concernenti l’inquinamento atmosferico (le sostanze inquinanti sono nocive non soltanto per l’aria, che respiriamo, ma si depositano, sia pure in misura minore, sul suolo, 2) la normativa riguardante l “Umweltenergierecht”, che ha comportato incentivi (di natura economica) per l’utilizzo di fonti di energia rinnovabile e per aumentare l’efficienza delle energie impiegate, 3) le norme volte a limitare l’emissione di CO2 nell’ambito del traffico veicolare (e aereo), tra le quali si annoverano, in particolare, i limiti massimi di emissione di CO2 delle autovetture.

Lo stoccaggio di CO2 è vietato in Austria (fatta eccezione per attività di ricerca; ciò in base a una legge federale del 2001).

 

Il “Klimaschutzgesetz”

Il “Klimaschutzgesetz (KSG)”, entrato in vigore il 22.11. 2011, non contiene obblighi di terzi. Ha piuttosto funzione coordinatrice tra le norme emanate al fine di ridurre le emissioni di gas nocivi, come risulta dal § 1 di questa legge.

Gli obblighi assunti dall’Austria in sede sovranazionale, sono “ripartiti” nel senso che per i vari settori economici, vengono fissati limiti massimi di emissione di gas nocivi. Nell’allegato I° alla citata legge, erano state indicate le quantità massime nel periodo 2008- 2012 (per esempio, per il traffico e l’industria). L’allegato II° riguardava le emissioni dal 2013 al 2020.

Il “KSG” prevede, che lo Stato debba attivarsi allo scopo di elaborare obiettivi concretamente da realizzare, anche in collaborazione con i “Länder” e gli enti locali territoriali. Ai sensi del § 8 del “KSG”, il ministro dell’Ambiente, deve presentare annualmente una relazione, dalla quale risulta, in quale misura gli obiettivi di riduzione delle emissioni nocive sono stati conseguiti.

Che cosa succede, se gli obiettivi da realizzare in base agli obblighi assunti in sede sovranazionale dall’Austria, non vengono raggiunti? In particolare, a carico di chi sono da porre eventuali conseguenze di carattere finanziario?

A questo proposito, era previsto un accordo tra Stato e “Länder”, accordo, che, tuttavia, a tutt’oggi, non risulta essere stato firmato. Il § 4 del “KSG” prevede l’istituzione di un Comitato Nazionale per la Tutela del Clima, composto da esponenti della politica, dell’industria e da scienziati, ma questo Comitato, dopo la modifica del “KSG”, intervenuta nel 2017, ha ora una funzione meramente consultiva.

 

Rilievi critici

Da più parti è stato affermato, che il “KSG”, non sarebbe una vera legge di tutela del clima. Sopra abbiamo accennato, che la stessa non prevede obblighi a carico di terzi, è piuttosto vaga nel definire concretamente gli obiettivi, che si propone di realizzare, non prevede stanziamenti di risorse economico-finanziarie. Si tratterebbe, piuttosto, di un complesso di norme di carattere programmatico (per non dire “enunciativo”), di una legge, che prevede “il procedere”, ma non obiettivi concreti da conseguire.

La proposta di legge originaria (del 2008), elaborata dall’allora ministro dell’Ambiente, aveva previsto, che il “Klimaschutz” fosse una “Staatszielbestimmung” e la competenza, in materia, dello Stato. Parimenti, era sancito, che, in caso di mancato raggiungimento degli obiettivi (di riduzione delle emissioni nocive), gli enti pubblici sarebbero stati responsabili anche dal punto di vista finanziario; specificamente, nella misura dell’80% lo Stato e nella misura del 20% i “Länder”. Nulla di tutto ciò rinveniamo ora nel testo, che ha avuto l’approvazione parlamentare, nè vi è stata firma dell’accordo tra Stato e “Länder” (ai sensi dell’art. 15 a del Bundesverfassungsgesetz).

Pochissime volte, in materia di diritto ambientale, nella restante legislazione austriaca, vi è menzione del “Klimaschutz” (tutela del clima). Per esempio, finora, in sede di concessione dell’autorizzazione alla costruzione di impianti industriali, la nocività delle emissioni (per il clima), non è stata, di per sé, motivo di diniego dell’autorizzazione.

Soltanto ultimamente, la normativa concernente le “Umweltverträglichkeitsprüfungen - UVP” (impatto ambientale), è stata modificata nel senso che in sede di autorizzazione, si deve tenere conto anche degli effetti nocivi sul clima.

 

“Abwägungsentscheidungen”

Le decisioni, alle quali sono chiamate le autorità amministrative, implicano giudizi di valutazione tra interessi ecologici e interessi economici; interessi, spesso, confliggenti, per la cui ponderazione, non sempre, bastano criteri meramente giuridici, in quanto, non di rado, occorre fare riferimento anche a dati scientifici.

L’”Umweltrecht” (il diritto dell’ambiente) è il settore del diritto pubblico, nel quale, il più spesso, devono essere adottate “Abwägungsentscheidungen”, al fine di contemperare adeguatamente gli interessi contrastanti o confliggenti, che dir si voglia. Vi è, da un lato, l’interesse – spesso pubblico - a realizzare l’opera (pubblica) con le - quasi sempre – inevitabili conseguenze per l’ambiente.

A quale dei due “Schutzgüter” (beni da tutelare) deve essere accordata la prevalenza? Non sempre è agevole trovare un punto di equilibrio, essendo necessario “districarsi” tra diritti, obblighi e divieti (i quali ultimi, quasi mai, hanno carattere assoluto). Non va poi sottaciuto, che la materia dell’ecologia, è una branca del diritto relativamente recente, con tutte le conseguenze, che ne derivano in sede di valutazione della “Höherwertigkeit” (prevalenza) e dall’affidabilità (nonchè “stabilità”) della giurisprudenza (ancora, in parte, in formazione). Ciò potrebbe facilmente indurre qualche furbo (ma non troppo), a inventare giurisprudenza inesistente per gli amici…A qualche Giano bifronte (o trifronte), poterbbe magari anche venire un’idea del genere.

Polibio, in un’opera a noi pervenuta, aveva scritto, che “se le leggi di un popolo sono eccellenti, può dirsi, senza timore, che anche gli uomini, di conseguenza, sono eccellenti”. Pare, che questo famoso scrittore (e storico) – divenuto ostaggio dei Romani dopo la battaglia di Pidna (169 a. C.) - difficilmente ripeterebbe oggi un assunto del genere e sarebbe, comunque, più cauto nelle proprie affermazioni e giudizi.

Gravi contrasti sono dovuto essere risolti, per esempio, nei casi di ampliamento di piste da sci, costruzione di nuovi impianti di risalita oppure in caso di allungamento di piste aeroportuali.

È da osservare, che la stabilità del clima, è un bene, che va a vantaggio di tutti, mentre l’utilità di determinati impianti, può essere anche circoscritta a una ben definita cerchia di persone o (società commerciali). *

Negli anni passati, l’accettabilità di certe decisioni, da parte dei cittadini, è sensibilmente diminuita, specie se il “Nutzen” degli impianti autorizzati, ha riguardato un ristretto numero di persone e le conseguenze, dal punto di vista dell’ecologia, sono state particolarmente gravi; non di rado, le “istanze” delle comunità locali, non sono state prese in considerazione in sede di valutazione – complessiva – degli effetti delle opere da realizzare.

Uno dei criteri decisivi dovrebbe essere il fatto, che l’opera “bringt mehr Nutzen als Kosten” für die Gemeinschaft” (per “Nutzen” s’intende non tanto l’utile economico, quanto quello che si prospetta per l’“Allgemeinheit”). A questo proposito appare opportuno, un breve accenno, alla “querelle”, sorta in Austria, in occasione del progetto di ampliamento dell’aeroporto di Wien-Schwechat. Il “Bundesverwaltungsgericht” (assimilabile al Consiglio di Stato) aveva rigettato la richiesta di autorizzazione, motivando la propria decisione con il fatto, che l’interesse pubblico alla tutela del clima, dovesse prevalere sugli interessi economici. La Corte costituzionale aveva però poi annullato l’“Erkenntnis” del BVwG, in quanto il giudice amministrativo, aveva errato nella valutazione degli interessi confliggenti, e aveva la “Rechtslage grob verkannt”.

 Paradossalmente, negli ultimi anni, in sede di “Genehmigungsverfahren” per impianti industriali, artigianali e simili, vi è stato, non in frequentemente, un richiamo alla tutela del clima, per consentire la costruzione di centrali elettriche e di pale eoliche. Ciò, in barba ai prevedibili nocumenti alla qualità (e quantità) dell’acqua e del paesaggio. È stato detto, che all’energia da fonti rinnovabili, deve essere accordato il “Vorzug” (la preferenza), senza valutare adeguatamente i lati negativi.

Per quanto concerne il Protocollo di Kyoto, l’Austria non ha adempiuto – neppure in un anno – gli obblighi assunti, spendendo, di conseguenza, ben 650 mio. Euro. Vedremo, se e in quale misura, saranno “onorate” le “Verpflichtungen” previste per il periodo 2021- 2030. La riduzione dei gas nocivi dovrebbe essere pari al 36%.

Quanto esposto, lascia prevedere, che gli obblighi assunti in sede internazionale, difficilmente saranno adempiuti (e questo vale, non soltanto per l’Austria, ma anche per tanti altri Stati europei, per non parlare poi di certi Stati extraeuropei).

 

Ambientalisti e azioni giudiziarie

Ciò ha indotto alcune associazioni di ambientalisti, a tentare la “via giudiziaria” per ottenere l’adempimento da parte degli Stati obbligati. Finora, con risultati piuttosto scarsi.

Va menzionata, in proposito, l’azione giudiziaria promossa da un’associazione di ambientalisti olandesi, che ha convenuto in giudizio lo Stato per violazione degli obblighi, che gli incombono e tesi ad assicurare il benessere della collettività. Si è richiamata, questa associazione, oltre che alla Costituzione dell’Olanda in materia di tutela ambientale, anche alla normativa comunitaria e alla CEDU. Il Governo olandese aveva impugnato la decisione di primo grado, favorevole agli ambientalisti, ma l’”Hoge Rat” (la Corte Suprema) aveva confermato il verdetto di 1° grado. Lo Stato olandese è stato, quindi, condannato, ad adottare misure atte a ridurre le emissioni di CO2 del 25%, anziché del 16%, come originariamente previsto.

C’è stato anche chi ha trascinato in giudizio persino l’UE, deducendo, che la stessa dovrebbe prevedere la riduzione delle emissioni di gas nocivi di almeno il 50-60% rispetto al 1990, ma la Corte, con sede nel Lussemburgo, ha dichiarato il ricorso inammissibile (T- 330/18 – 8.5.2019). Secondo questa Corte, il cambiamento del clima riguarda tutta l’umanità, per cui i ricorrenti non erano legittimati ad agire in giudizio, ma la decisione de qua, è stata impugnata. Vedremo….

Quali prospettive di accoglimento avrebbe, in Austria, un’”iniziativa” giudiziaria intesa a costringere lo Stato, a prevedere norme più incisive e stringenti, volte a una più efficace tutela del clima? Pochissime. Vi sarebbe però la possibilità, di ricorrere alla Corte costituzionale (“Verfassungsgerichtshof”), deducendo l’illegittimità costituzionale del “KSG” sotto il profilo della tutela inadeguata offerta da questa normativa alla collettività.

È stato detto, che noi siamo la prima generazione ad avvertire concretamente gli effetti del mutamento del clima e che questa generazione sarebbe l’ultima, ancora in grado, di agire per evitare gli effetti catastrofici, che si prospettano. Sarebbe ora, che la politica si decidesse di agire, adottando le misure occorrenti, anzi indispensabili.

 

* Chi sa, se i “grandi”, odierni fautori di impianti di risalita, in un domani, non saranno ferventi “apostoli”, magari, della “Renaturierung” di bellezze naturalistiche rovinate. Come non pensare ad Aristotele, Libro III della “Retorica”, nella quale riporta un aneddeto, secondo cui, quando Anassila, tiranno di Reggio, offrí a un poeta un modesto compenso, perchè celebrasse la sua vittoria con le mule, Simonide aveva rifiutato, adducendo, come pretesto, lo scarso prestigio degli animali, ma poi, quando il tiranno aumentò l’offerta, esordí, cantando: “Salve, o figlie di cavalle dai piedi rapidi come tempesta…”