D. Lgs. n. 231/2017: luci e ombre del nuovo sistema sanzionatorio in materia di etichettatura degli alimenti

Nonostante lo sviluppo tecnologico, per quanto riguarda i prodotti alimentari, l’etichetta resta l’unico strumento di immediata fruibilità attraverso cui vengono fornite al consumatore le informazioni relative al prodotto che sta considerando di acquistare. Proprio in considerazione dell’importanza rivestita da presentazione, etichettatura e pubblicità degli alimenti, assume un certo rilievo la recente entrata in vigore, lo scorso 9 maggio 2018, del d.lgs. 15 dicembre 2017, n. 231 recante “disciplina sanzionatoria per la violazione delle disposizioni del regolamento (UE) n. 1169/2011, relativo alla fornitura di informazioni sugli alimenti ai consumatori e l’adeguamento della normativa nazionale alle disposizioni del medesimo regolamento e della direttiva 2011/91/UE, ai sensi di quanto già disposto dalla Legge di delegazione europea 2015”.

Il decreto, giunto dopo quasi tre anni di attesa, detta le sanzioni da applicare in caso di violazione delle disposizioni del Regolamento (UE) n. 1169/2011[1], abrogando il d.lgs. 109/1992[2], fatto salvo l’obbligo di citazione in etichetta della sede di stabilimento, di produzione o di confezionamento, se diverso, per prodotti e alimenti venduti in Italia[3]. Per la prima volta, inoltre, viene integrata la disciplina nazionale in materia di etichettatura, presentazione e pubblicità degli alimenti con riferimento ai lotti, ai prodotti contenuti nei distributori automatici e ai prodotti alimentari non preimballati.

In sintesi, il decreto in commento:

1. disciplina il regime sanzionatorio da applicare in caso di violazione delle disposizioni del Regolamento (UE) n. 1169/2011 (articoli da 3 al 16);

2. introduce norme di adeguamento al Regolamento (UE) n. 1169/2011 (e le relative sanzioni in caso di violazioni) inerenti l’indicazione del numero di lotto e l’etichettatura dei prodotti contenuti in distributori automatici e di quelli non preimballati (articoli da 17 a 24);

3. indica le autorità competenti a comminare le sanzioni e le relative procedure, oltre a prevedere particolari esclusioni, riduzioni e agevolazioni in presenza di determinate condizioni (articoli da 25 a 31)

 

1. Il regime sanzionatorio

La parte centrale e più attesa del decreto riguarda le sanzioni applicabili in caso di violazione degli obblighi di etichettatura previsti dal Regolamento (UE) n. 1169/2011. Si tratta di sanzioni di natura amministrativo-pecuniaria i cui importi dipendono dalla gravità degli illeciti commessi e sono compresi tra i 500 euro e i 40.000.

Le disposizioni sanzionatorie colpiscono due differenti tipologie di violazioni:

- mancata indicazione delle informazioni obbligatorie;

- indicazione delle informazioni (sia obbligatorie che facoltative) con modalità difformi rispetto a quelle indicate nel Regolamento 1169/2011.

Per le definizioni, il decreto rinvia a quelle indicate all’articolo 2 del Regolamento 1169/2011, ma interessante è la definizione estensiva di “soggetto responsabile” fornita dall’articolo 2:

 

soggetto responsabile (articolo 2): a) operatore del settore alimentare di cui all’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento con il cui nome o con la cui ragione sociale viene commercializzato il prodotto; b) qualora tale operatore non sia stabilito nell’Unione, l’importatore che ha sede nel territorio dell’Unione; c) l’operatore del settore alimentare il cui nome o la cui ragione sociale siano riportati in un marchio registrato o depositato

Se ne deduce che l’attribuzione della responsabilità in un certo senso “segue” la ragione sociale o il marchio con cui il prodotto viene commercializzato e se l’OSA non è stabilito all’interno dell’Unione Europea, il responsabile sarà l’importatore che ha sede nel territorio dell’Unione.

 

D.LGS. 231/2017	RIFERIMENTI AL REG (UE) 1169/2011	PRECETTO VIOLATO	SANZIONE
VIOLAZIONE DELLE DISPOSIZIONI GENERALI IN MATERIA DI INFORMAZIONI SUGLI ALIMENTI
Articolo 3	Articolo 7	Pratiche leali di informazione	Da 3.000 a 24.000 euro
Articolo 4	- Articolo 8 par. 3       - Articolo 8 par. 4       - articolo 8 par. 6           - Articolo 8, par 7, comma 1     - Articolo 8, par 7, comma 2	Obblighi informativi da parte dell’operatore del settore alimentare che: - fornisce alimenti di cui conosce/presume la non conformità alla normativa; - modifica le informazioni che accompagnano l’alimento - non assicura che le informazioni sugli alimenti non preimballati siano trasmesse all’OSA che li riceve; - viola le disposizioni sulla fornitura delle indicazioni obbligatorie; - indicazioni obbligatorie riportate solo sul documento commerciale	- Da 500 a 4.000 euro       - Da 2.000 a 16.000 euro       - Da 1.000 a 8.000 euro           - Da 1.000 a 8.000 euro     - Da 1.000 a 8.000 euro
Articolo 5	- Articolo 9, par. 1, lett. c)         - Articolo 9, par. 1, lett. c), articolo 10, par. 1, all. III     - Articolo 9, par. 1, lett. g)               - Articolo 9, par. 1, lett. h)	Apposizione delle informazioni obbligatorie sugli alimenti preimballati: - mancata apposizione di indicazioni obbligatorie relative a sostanze che possono provocare allergie/intolleranze; - mancata apposizione di uno o più delle altre indicazioni obbligatorie ex articolo 9, par. 1 Regolamento ; - mancata apposizione di indicazioni quando le condizioni particolari di conservazione o di impiego siano richieste dalla natura o dalle caratteristiche dell'alimento; - indicazione di nome /ragione sociale / indirizzo del produttore o confezionatore in luogo, se diverso, di quelle del soggetto responsabile.	- Da 5.000 a 40.000 euro         - Da 3.000 a 24.000 euro       - Da 3.000 a 24.000 euro               - Da 3.000 a 24.000 euro
Articolo 6	Articolo 9, par. 2 e 3, articolo 12, 13 e allegato IV	Modalità di espressione, posizionamento e presentazione delle indicazioni obbligatorie	Da 1.000 a 6.000 euro
Articolo 7	Articolo 14	Vendita a distanza	Da 2.000 a 16.000
VIOLAZIONE DELLE DISPOSIZIONI SPECIFICHE SULLE INDICAZIONI OBBLIGATORIE
Articolo 8	- Articolo 17, par. 1 e 4     - Articolo 17, par. 1 e 4   - Articolo 17, par. 2 e 3   - All. VI       - Articolo 18, par. 2	Denominazione dell’alimento: - denominazione in violazione dell’articolo 17, par. 1 e 4; - violazione riguardi solo errori/omissioni formali - violazione dell’articolo 17, par. 2 e 3; - violazione disposizioni su denominazione e indicazioni specifiche (salvo deroghe); - violazioni disposizioni su denominazione e designazione ingredienti	- Da 2.000 a 16.000 euro     - Da 500 a 4.000 euro   - Da 500 a 4.000 euro   - Da 1.000 a 8.000 euro       - Sanzioni che precedono
Articolo 9	- Articolo 18, par. 1 e 3, all. VII - articolo 18, par. 1 e 3, all. VII - all. VII	Elenco degli ingredienti: - violazione disposizioni articolo 18 par.1 - 2 e all. VII - violazione riguardi solo errori/omissioni formali - violazione disposizioni su indicazione e designazione degli ingredienti	- Da 2.000 a 16.000 euro   - Da 500 a 4.000 euro   - Da 1.000 a 8.000 euro
Articolo 10	Articolo21, all. II	Requisiti nell’indicazione degli allergeni	Da 2.000 a 16.000 euro
Articolo 11	Articolo 22, all. VII Articolo 23, all. IX	Indicazione quantitativa degli ingredienti e indicazione della quantità netta	Da 1.000 a 8.000 euro
Articolo 12	- Articolo 24, all. X par. 1       - Articolo 24, all. X par. 2 e 3       - Articolo 24, all. X	Termine minimo di conservazione, data di scadenza e data di congelamento: - indicazione termine minimo di conservazione (salvo deroghe); - indicazione data di scadenza/di congelamento (salvo deroghe); - prodotto ceduto o esposto oltre la data di scadenza	- Da 1.000 a 8.000 euro       - Da 2.000 a 16.000 euro       - Da 5.000 a 40.000 euro
Articolo 13	- Articolo 26           - Articolo 26	Paese d’origine e luogo di provenienza: - violazione delle disposizioni relative a contenuti e modalità dell’indicazione di paese d’origine o luogo di provenienza; - errori/omissioni solo formali	- da 2.000 a 16.000 euro           - da 500 a 4.000 euro
Articolo 14	Articolo 28, all. XII	Modalità di indicazione del Titolo alcolometrico	Da 500 a 4.000 euro
Articolo 15	Articoli 30, 35, all. XIII, XIV, XV	Dichiarazioni nutrizionali	Da 2.000 a 16.000 euro
VIOLAZIONI IN MATERIA DI INFORMAZIONI VOLONTARIE SUGLI ALIMENTI
Articolo 16	- Articolo 36, par. 1           - Articolo 36, par. 2 e 3	Sanzioni per le violazioni in materia di informazione volontarie sugli alimenti: - se il sogg. Resp. Fornisce volontariamente informazioni sugli alimenti in violazione dell’articolo 36, par. 1; - se il sogg. Resp. Fornisce volontariamente informazioni sugli alimenti in violazione dell’articolo 36, par. 2 e 3	- Sanzioni di cui agli articoli da 5 a 15 del d.lgs. 231/2017       - Da 3.000 a 24.000 euro

L’apparato sanzionatorio prevede esclusivamente sanzioni amministrative pecuniarie, applicabili in caso di violazione delle disposizioni in materia di etichettatura previste dal Regolamento 1169/2011 “salvo che il fatto costituisca reato”. Tale espressa riserva di applicazione della legge penale, specificata in apertura degli articoli 3, 4, 5, 7, 8.1, 11, 12.3, 13.1, 16, 22.2 e 23, sottolinea la diretta applicazione della legge (e della sanzione) penale nel caso in cui la violazione delle norma in materia di etichettatura comportasse profili di responsabilità penale.

 

2. Le disposizioni di adeguamento

Nel d.lgs. 231/2017 vengono integrate le diposizioni nazionali in materia di etichettatura, presentazione e pubblicità degli alimenti con specifico riferimento ai lotti, ai prodotti contenuti nei distributori automatici e ai prodotti non preimballati. Per operare una tale integrazione, il decreto abroga il precedente d.lgs. 109/1992 (il cui contenuto era già stato in parte armonizzato nel Regolamento 1169/2011), riportando le disposizioni non armonizzate in precedenza all’interno del Titolo III del nuovo decreto.

L’articolo 17, ricalcando quanto indicato nell’abrogato d.lgs. 109/1992[4], pone il divieto di porre in vendita prodotti che non riportino l’indicazione del lotto di appartenenza (con esclusione dei casi tassativi indicati al comma 7 del medesimo articolo). Per i prodotti preimballati il lotto deve essere indicato in etichetta, mentre per quelli non preimballati dovrà essere indicato nei documenti di vendita.

L’articolo 18 prevede le indicazioni che devono essere presenti sui distributori automatici per ogni alimento non preimballato messo in vendita tramite tali distributori: la denominazione, l’elenco degli ingredienti, qualsiasi ingrediente o coadiuvante tecnologico che provochi allergie o intolleranze, nome/ragione sociale/marchio depositato, la sede dell’impresa responsabile della gestione dell’impianto.

L’articolo 19, con riferimento ai prodotti non preimballati, prevede che gli stessi debbano essere accompagnati da specifiche informazioni, da indicare sul cartello che contiene il prodotto o con altro sistema equivalente, anche digitale. Andrà quindi riportata la denominazione del prodotto, l’elenco degli ingredienti (salvo i casi di esenzione), le sostanze che provocano allergie o intolleranze, le modalità di conservazione (per i prodotti rapidamente deperibili), la data di scadenza (solo per le paste fresche), il titolo alcolometrico effettivo (per le bevande con più del 1,2% alc. vol.), la percentuale di glassature per i prodotti congelati con presenza di ghiaccio, l’indicazione “decongelato” per i prodotti congelati e venduti dopo lo scongelamento (salvo i casi di esenzione).

Il nuovo decreto, oltre a confermare l’obbligo di fornire indicazioni già previste dall’abrogato d.lgs. 109/1992[5] (articolo 16), ne inserisce di nuove integrando così nel dettato normativo alcune delle previsioni contenute nel con Regolamento (UE) 1169/2011, come l’indicazione delle informazioni sugli allergeni e della designazione “decongelato”. Con riferimento poi ai prodotti della gelateria, panetteria, della pasta fresca (categoria di nuovo inserimento), della pasticceria e della gastronomia, comprese le preparazioni alimentari, il legislatore italiano prevede che l’informazione sugli allergeni sia “riconducibile ai singoli alimenti posti in vendita”.

Quanto agli alimenti non preimballati serviti negli esercizi di somministrazione per il consumo immediato (articolo 19, par. 8 e 9), l’obbligo informativo riguarda la presenza di allergeni e quella riferita allo stato “decongelato” dell’alimento (salvo i casi di esenzione). Tali indicazioni devono essere fornite tramite il menu, un registro ovvero un apposito cartello o un sistema digitale, supportato anche da documentazione scritta facilmente reperibile, e deve essere riconducibile al singolo alimento prima che questo sia servito. In alternativa, sviene confermata la possibilità di fornire l’informazione oralmente, sempre che sia supportata da documentazione scritta (come l’indicazione sul menu).

L’articolo 20 prevede che i prodotti alimentari destinati all’industria, agli utilizzatori commerciali intermedi ed agli artigiani per i loro usi professionali, ovvero per essere sottoposti ad ulteriori lavorazioni, nonché i semilavorati non destinati al consumatore, debbano riportare con le stesse modalità degli alimenti preimballati specifiche indicazioni: la denominazione dell’alimento, qualsiasi ingrediente o coadiuvante tecnologico che provochi allergie o intolleranze, la quantità netta dell’alimento, nome/ragione sociale/marchio depositato, l’indirizzo dell’OSA, l’indicazione del lotto di appartenenza (quando obbligatoria). Tali indicazioni possono essere riportate sull’imballaggio, sul recipiente, sulla confezione o su un’etichetta apposta o sui documenti commerciali, anche in modalità telematica.

I successivi articoli da 21 a 24 dettano gli importi delle sanzioni applicabili in caso di violazione delle disposizioni contenute agli articoli precedenti (rispettivamente, dall’articolo 17 a 20).

 

3. Sanzioni: autorita’ competente, comminazione ed esclusioni

L’articolo 26 individua, quale autorità competente a irrogare le sanzioni amministrative pecuniarie previste, il Dipartimento dell’Ispettorato centrale della tutela della qualità e repressioni frodi dei prodotti agroalimentari (ICQRF) del Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali, ferme le competenze proprie dell’AGCOM già riconosciute dal d.lgs. n.145/2007 e dal d.lgs. n. 206/2005.

Dall’entrata in vigore del d.lgs. 231/2017, quindi, i proventi sanzionatori verranno incamerati dallo Stato, mentre in vigenza dell’abrogato d.lgs. 109/1992, che riconosceva in capo alle Regioni la competenza in materia di controlli e comminazione di sanzioni (e relativi introiti), i proventi sanzionatori venivano introitati dai Comuni, ai quali normalmente le Regioni avevano devoluto la competenza.

Nelle fasi di accertamento delle violazioni e d’irrogazione delle sanzioni l’autorità dovrà seguire i criteri stabiliti dalla legge 689/81[6]. L’articolo 27, anche per mezzo di una serie di rinvii, prevede diversi casi in cui le sanzioni previste sono applicate in misura ridotta o ne è prevista l’esclusione, al ricorrere di determinati requisiti in capo all’azienda (ad esempio se si tratta di azienda che possiede i parametri di microimpresa) o di determinate condizioni (ad esempio se la violazione è sanabile e accertata per la prima volta). Si riporta di seguito tabella riassuntiva:

 

PREVISIONE NORMATIVA	AGEVOLAZIONE / RIDUZIONE/ESCLUSIONE DELLE SANZIONI	CONDIZIONI DI APPLICABILITA’
articolo 27 co. 1 d.lgs. 231/2017 e articolo 16 l. 689/1981	pagamento in misura ridotta della sanzione (doppio del minimo o un terzo del massimo)	il pagamento deve essere effettuato entro 60 giorni dalla contestazione
articolo 27 co. 2 d.lgs. 231/2017 e articolo 1 co. 3 d.l. 91/2014[7]	applicazione meccanismo della diffida: diffida a provvedere entro 20 giorni alla regolarizzazione, senza applicazione di sanzioni	in caso di violazioni sanabili e contestate per la prima volta
articolo 27 co. 2 d.lgs. 231/2017 e articolo 1 co. 4 d.l. 91/2014[8]	ulteriore riduzione del 30% della sanzione,	se il pagamento è effettuato entro 5 giorni dall’emissione della sanzione
articolo 27 co. 3 d.lgs. 231/2017	riduzione fino a 1/3 della sanzione amministrativa	se si è in possesso dei parametri di microimpresa[9]

 

Restano escluse dal regime sanzionatorio

- le forniture ad organizzazioni senza scopo di lucro, per la successiva cessione gratuita a persone indigenti, nel caso di alimenti che presentino irregolarità di etichettatura, purché tali irregolarità non riguardino la data di scadenza o le informazioni su sostanze che possono provocare allergie o intolleranze (articolo 27 comma 4);

- gli alimenti che siano immessi sul mercato con una "adeguata rettifica scritta" delle informazioni non conformi a quanto previsto dal decreto (articolo 27 comma 5).

Restano esclusi inoltre tutti gli alimenti immessi sul mercato o etichettati prima del 9 maggio 2018 (articolo 28). Tali alimenti, anche se etichettati in difformità a quanto previsto dal Regolamento 1169/2011 o dalle norme introdotte in materia di lotti e prodotti non preimballati, potranno essere commercializzati fino ad esaurimento delle scorte e non saranno passibili di sanzioni.

 

4. Considerazioni finali

A una prima lettura, il decreto sembra avere operato un generale inasprimento delle sanzioni, che raggiungono importi più alti rispetto a quelli sino ad ora applicati.

A ben vedere, però, detti inasprimenti sono calmierati dalla possibilità di usufruire di strumenti di riduzione o esclusione delle sanzioni, applicabili al ricorrere di determinate circostanze.

Quanto alla tipologia di sanzione prevista, come già detto, si prevedono esclusivamente sanzioni amministrativo-pecuniarie: ciò non significa, però, che le sanzioni penali siano del tutto escluse. Come visto sopra, infatti, il d.lgs. 231/2017, attraverso molteplici richiami alla riserva espressa di applicazione della legge penale, prevede il rinvio all’applicazione delle sanzioni penali nell’ipotesi in cui le attività poste in essere possano configurare fattispecie di reato (si tratterebbe verosimilmente dei reati di cui agli articoli 515, 516, 517 c.p.). In questo modo è sottolineata la permanenza del cd. “doppio binario” sanzionatorio (penale e amministrativo-pecuniario). Si rende quindi necessario che gli operatori prestino particolare attenzione al rispetto della normativa in tema di etichettatura perché il mancato rispetto di alcune disposizioni potrebbe costituire illecito penale (è il caso, ad esempio, della omessa indicazione di uno o più ingredienti nella lista degli ingredienti, che comporta il reato di frode in commercio atipica).

Nonostante taluni abbiano tacciato il nuovo decreto di scarsa tutela dei consumatori a vantaggio degli interessi degli operatori del settore (per la presenza di strumenti attraverso i quali diminuire o escludere l’applicabilità delle sanzioni), al d.lgs. 231/2017 va il riconoscimento di avere ordinato e definito un apparato sanzionatorio prima incompleto e di scarsa efficienza pratica. Bisognerà poi vedere nella pratica se l’efficacia deterrente che la nuova formulazione dell’impianto sanzionatorio si prefigge di ottenere raggiungerà i risultati sperati.

1. Regolamento (UE) n. 1169/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio del 25 ottobre 2011 relativo alla fornitura di informazioni sugli alimenti ai consumatori, che modifica i regolamenti (CE) n. 1924/2006 e (CE) n. 1925/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio e abroga la direttiva 87/250/CEE della Commissione, la direttiva 90/496/CEE del Consiglio, la direttiva 1999/10/CE della Commissione, la direttiva 2000/13/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, le direttive 2002/67/CE e 2008/5/CE della Commissione e il regolamento (CE) n. 608/2004 della Commissione.

2. Decreto legislativo 27 gennaio 1992, n. 109 (in Suppl. ordinario alla Gazz. Uff., 17 febbraio, n. 39), recante “Attuazione delle direttive 89/395/CEE e 89/396 CEE concernenti l'etichettatura, la presentazione e la pubblicità dei prodotti alimentari”.

3. Tale obbligo è stato recentemente previsto dal decreto legislativo 15 settembre 2017 n. 145 (in Gazz. Uff., 7 ottobre 2017, n. 235), recante “Disciplina dell'indicazione obbligatoria nell'etichetta della sede e dell'indirizzo dello stabilimento di produzione o, se diverso, di confezionamento, ai sensi dell'articolo 5 della legge 12 agosto 2016, n. 170 - Legge di delegazione europea 2015”.

4. Prescrizione indicata all’articolo 3 comma 2 dell’abrogato d.lg. 109/1992.

5. Ci si riferisce all’articolo 16 dell’abrogato d.lg. 109/1992.

6. Legge 24 novembre 1981, n. 689 (in Suppl. ordinario alla Gazz. Uff., 30 novembre, n. 329). - Modifiche al sistema penale (DEPENALIZZAZIONE). Il decreto sanzioni ne richiama, in particolare, il Capo I (sanzioni amministrative), Sezioni I (principi generali) e II (applicazione).

7. Articolo 1 comma 3 d.l. n. 91/2014, convertito con modificazioni dalla l. n. 116/2014: «Per le violazioni alle norme in materia agroalimentare, per le quali è prevista l'applicazione della sola sanzione amministrativa pecuniaria, l'organo di controllo incaricato, nel caso in cui accerta per la prima volta l'esistenza di violazioni sanabili, diffida l'interessato ad adempiere alle prescrizioni violate entro il termine di venti giorni dalla data di ricezione dell'atto di diffida e ad elidere le conseguenze dannose o pericolose dell'illecito amministrativo. Per violazioni sanabili si intendono errori e omissioni formali che comportano una mera operazione di regolarizzazione ovvero violazioni le cui conseguenze dannose o pericolose sono eliminabili. In caso di mancata ottemperanza alle prescrizioni contenute nella diffida di cui al presente comma, entro il termine indicato, l'organo di controllo procede ad effettuare la contestazione, ai sensi dell'articolo 14 della legge 24 novembre 1981, n. 689. In tale ipotesi è esclusa l'applicazione dell'articolo 16 della citata legge n. 689 del 1981».

8. Articolo 1 comma 4 d.l. n. 91/2014, convertito con modificazioni dalla l. n. 116/2014: «Per le violazioni alle norme in materia agroalimentare per le quali è prevista l'applicazione della sola sanzione amministrativa pecuniaria, se già consentito il pagamento in misura ridotta, la somma, determinata ai sensi dell'articolo 16, primo comma, della citata legge n. 689 del 1981, è ridotta del trenta per cento se il pagamento è effettuato entro cinque giorni dalla contestazione o dalla notificazione. La disposizione di cui al primo periodo si applica anche alle violazioni contestate anteriormente alla data di entrata in vigore del presente decreto, purché l'interessato effettui il pagamento e trasmetta la relativa quietanza entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto all'autorità competente, di cui all'articolo 17 della citata legge n. 689 del 1981 e all'organo che ha accertato la violazione».

9. Ai sensi dell’articolo 2 comma 3 della raccomandazione della Commissione europea 2003/361 (CE) del 6.5.2003 relativa alla definizione delle microimprese, piccole e medie imprese «si definisce microimpresa un'impresa che occupa meno di 10 persone e realizza un fatturato annuo oppure un totale di bilancio annuo non superiori a 2 milioni di EUR».