Lotta al riciclaggio: un approccio da rivedere

La recente audizione del Governatore della Banca d’Italia presso la Commissione Parlamentare Antimafia dovrebbe essere letta da tutti coloro che, negli ultimi anni, si sono avvicendati nel formulare giudizi sulla tenuta del nostro sistema finanziario e, soprattutto, delle regole poste a barriera dell’infiltrazione di capitali di provenienza illecita nella nostra economia.

Tale lettura non è consigliabile solo perché il documento proviene dalla indiscussa competenza del Prof. Draghi e del Suo Istituto su questa materia, ma anche perché riordina e puntualizza, in una pregevole sintesi, le questioni vere ancora sul tappeto, ancorché ormai datata risulti la genesi della legislazione antiriciclaggio nel nostro Paese.

I passaggi della Relazione del Governatore meritano di essere ripresi e, mi si consenta, utilizzati dai tecnici in un’ottica ricostruttiva oggi più che mai necessaria.

1) Di riciclaggio “vivono” la criminalità organizzata e il terrorismo internazionale. Si dimentica spesso questa verità quando si fa l’errore di considerare solo una “vessazione burocratica” l’adempimento di obblighi di prevenzione da parte dei soggetti destinatari della normativa. Negli Stati “eticamente più evoluti”, come ricorda Draghi, l’attenzione del sistema bancario e finanziario si incentra sulla fase di “innesto dei proventi del crimine nei circuiti legali”.

2) Le regole che l’Italia si è data sin dal 1982, in una – per la verità – non facilmente percepibile successione di leggi e regolamenti, sono ad oggi considerate tra le più evolute del mondo, tanto da essere state utilizzate, ricorda il Governatore, “a partire dai tragici eventi del 2001, anche a fini di prevenzione del finanziamento del terrorismo internazione”.

3) Un intervento di riordino del nostro apparato di regole si rende ormai indifferibile, data “la stratificazione di molteplici provvedimenti succedutisi nel tempo e la scarsa chiarezza di molti precetti”. Il tecnicismo di alcuni di essi ha infatti creato non pochi problemi operativi a coloro che, dopo un’ardua opera interpretativa, dovevano (e devono oggi) applicarli.

4) L’Ufficio Italiano Cambi, come Unità di Intelligence finanziaria, ha svolto un insostituibile funzione di raccordo tra il sistema degli operatori e gli apparati investigativi e giudiziari, ponendosi come “filtro” necessario per la ricezione e la successiva trasmissione (arricchita) delle segnalazioni di operazioni sospette. Forse, contrariamente a quanto su questo affermato nella Relazione citata, trasformare la nostra UIF in una “a composizione mista” ne renderebbe l’azione più immediata, semplice ed efficace, evitando i passaggi tra diverse autorità di documenti ed informazioni che, in fondo, mirano allo stesso risultato.

5) La regolamentazione di cui si parla, lo diciamo da anni, mira contemporaneamente alla stabilità di soggetti vigilati e del sistema finanziario nel suo complesso e, allo stesso modo, all’implementazione di sistemi di controllo interno più efficaci, passando per una modifica dei rapporti con la clientela (basati, questi, su una trasparenza informativa biunivoca). Di ciò il Governatore enfatizza il significato e la portata.

6) Un colpo mortale ai riciclatori deriverebbe dalla previsione, che anche lo stesso Governatore auspica, della punibilità del c.d. “autoriciclaggio”. La necessaria “terzietà” del soggetto che ricicla, rispetto a colui che compie il reato presupposto, così come prevede il nostro codice penale, vanifica gli sforzi investigativi, prima, e processuali, poi, di sanzionare coloro che, di fatto, pongono in essere le operazioni, reali o simulate, per “lavare” il denaro sporco altrui. Il paradosso è quindi che, a legislazione vigente, non è punibile per riciclaggio, ad esempio, un soggetto che, con denaro frutto di evasione fiscale, apre un conto in banca, compra un appartamento, effettua un’operazione finanziaria o commerciale.

7) Tanto, e forse non sempre in maniera documentata, si è disquisito sulla limitazione all’utilizzo di contante, che va ulteriormente ristretta. Ricordo, però, che essa non può giungere sino alla instaurazione, di fatto, di un “regime alternativo” dei pagamenti, nascente da prescrizioni che si fondino sul presupposto che si ricicli solo con denaro fresco. Mi riferisco, in particolare, all’idea di impedire regolamenti delle transazioni soprattutto commerciali a mezzo contanti; ricordo che l’uso di questi produce comunque tracciamenti in fase di deposito, o negoziazione, presso strutture di intermediari o professionisti. Ciò senza creare quel “panico di spesa” che alcuni provvedimenti legislativi stanno producendo senza coordinarsi con quelli di cui parliamo.

8) La c.d. “segnalazione di operazioni sospette” deve essere ponderata e, giammai, fondata su presunzioni di illiceità, sia sotto il profilo soggettivo che oggettivo. Ciò deve essere ben presente ai soggetti obbligati, specialmente alle libere professioni, che ne fanno fatto – dell’obbligo loro imposto – una questione pregiudiziale per l’avvio di qualsiasi dialogo con l’Amministrazione. E’ necessario far comprendere che la segnalazione in questione è, più che un obbligo, un’opportunità, che nasce dall’eventualità di eliminare dall’operatività corrente rischi potenziali di coinvolgimento, spesso inconsapevole, in fatti di riciclaggio. Come afferma Draghi, bisogna concedere ai segnalanti una più “puntuale” informazione circa gli esiti delle loro comunicazioni, onde consentire loro “l’affinamento dei processi valutativi e la preservazione delle relazioni commerciali con i clienti risultati in regola”.

9) Le sanzioni sono da rivedere, e anche qui il Governatore coglie nel segno. Frammentarie, generiche, poco commisurate alla reale offensività delle condotte. L’applicazione è farraginosa, arriva dopo lunghi procedimenti accertativi, spesso colpisce in maggiore misura i soggetti che hanno accertato (/e segnalato) le violazioni rispetto a coloro che le hanno commesse. Un riordino, anche qui, è auspicabile in sede di redazione del Testo Unico. Inutile sottolineare l’utilità di un enforcement delle procedure di “confisca” e di “congelamento” dei beni oggetto di riciclaggio, vera mannaia che ricadrebbe sulla testa dei riciclatori e che potrebbe costituire un vero deterrente alla perpetrazione del reato.

Le conclusioni del Governatore passano per una trattazione dello spinoso tema della attribuzioni, in questa materia, dei poteri di contrasto alle varie Autorità coinvolte. Si impone un necessario coordinamento, non solo legislativo, ma anche di azione. La recente audizione del Governatore della Banca d’Italia presso la Commissione Parlamentare Antimafia dovrebbe essere letta da tutti coloro che, negli ultimi anni, si sono avvicendati nel formulare giudizi sulla tenuta del nostro sistema finanziario e, soprattutto, delle regole poste a barriera dell’infiltrazione di capitali di provenienza illecita nella nostra economia.

Tale lettura non è consigliabile solo perché il documento proviene dalla indiscussa competenza del Prof. Draghi e del Suo Istituto su questa materia, ma anche perché riordina e puntualizza, in una pregevole sintesi, le questioni vere ancora sul tappeto, ancorché ormai datata risulti la genesi della legislazione antiriciclaggio nel nostro Paese.

I passaggi della Relazione del Governatore meritano di essere ripresi e, mi si consenta, utilizzati dai tecnici in un’ottica ricostruttiva oggi più che mai necessaria.

1) Di riciclaggio “vivono” la criminalità organizzata e il terrorismo internazionale. Si dimentica spesso questa verità quando si fa l’errore di considerare solo una “vessazione burocratica” l’adempimento di obblighi di prevenzione da parte dei soggetti destinatari della normativa. Negli Stati “eticamente più evoluti”, come ricorda Draghi, l’attenzione del sistema bancario e finanziario si incentra sulla fase di “innesto dei proventi del crimine nei circuiti legali”.

2) Le regole che l’Italia si è data sin dal 1982, in una – per la verità – non facilmente percepibile successione di leggi e regolamenti, sono ad oggi considerate tra le più evolute del mondo, tanto da essere state utilizzate, ricorda il Governatore, “a partire dai tragici eventi del 2001, anche a fini di prevenzione del finanziamento del terrorismo internazione”.

3) Un intervento di riordino del nostro apparato di regole si rende ormai indifferibile, data “la stratificazione di molteplici provvedimenti succedutisi nel tempo e la scarsa chiarezza di molti precetti”. Il tecnicismo di alcuni di essi ha infatti creato non pochi problemi operativi a coloro che, dopo un’ardua opera interpretativa, dovevano (e devono oggi) applicarli.

4) L’Ufficio Italiano Cambi, come Unità di Intelligence finanziaria, ha svolto un insostituibile funzione di raccordo tra il sistema degli operatori e gli apparati investigativi e giudiziari, ponendosi come “filtro” necessario per la ricezione e la successiva trasmissione (arricchita) delle segnalazioni di operazioni sospette. Forse, contrariamente a quanto su questo affermato nella Relazione citata, trasformare la nostra UIF in una “a composizione mista” ne renderebbe l’azione più immediata, semplice ed efficace, evitando i passaggi tra diverse autorità di documenti ed informazioni che, in fondo, mirano allo stesso risultato.

5) La regolamentazione di cui si parla, lo diciamo da anni, mira contemporaneamente alla stabilità di soggetti vigilati e del sistema finanziario nel suo complesso e, allo stesso modo, all’implementazione di sistemi di controllo interno più efficaci, passando per una modifica dei rapporti con la clientela (basati, questi, su una trasparenza informativa biunivoca). Di ciò il Governatore enfatizza il significato e la portata.

6) Un colpo mortale ai riciclatori deriverebbe dalla previsione, che anche lo stesso Governatore auspica, della punibilità del c.d. “autoriciclaggio”. La necessaria “terzietà” del soggetto che ricicla, rispetto a colui che compie il reato presupposto, così come prevede il nostro codice penale, vanifica gli sforzi investigativi, prima, e processuali, poi, di sanzionare coloro che, di fatto, pongono in essere le operazioni, reali o simulate, per “lavare” il denaro sporco altrui. Il paradosso è quindi che, a legislazione vigente, non è punibile per riciclaggio, ad esempio, un soggetto che, con denaro frutto di evasione fiscale, apre un conto in banca, compra un appartamento, effettua un’operazione finanziaria o commerciale.

7) Tanto, e forse non sempre in maniera documentata, si è disquisito sulla limitazione all’utilizzo di contante, che va ulteriormente ristretta. Ricordo, però, che essa non può giungere sino alla instaurazione, di fatto, di un “regime alternativo” dei pagamenti, nascente da prescrizioni che si fondino sul presupposto che si ricicli solo con denaro fresco. Mi riferisco, in particolare, all’idea di impedire regolamenti delle transazioni soprattutto commerciali a mezzo contanti; ricordo che l’uso di questi produce comunque tracciamenti in fase di deposito, o negoziazione, presso strutture di intermediari o professionisti. Ciò senza creare quel “panico di spesa” che alcuni provvedimenti legislativi stanno producendo senza coordinarsi con quelli di cui parliamo.

8) La c.d. “segnalazione di operazioni sospette” deve essere ponderata e, giammai, fondata su presunzioni di illiceità, sia sotto il profilo soggettivo che oggettivo. Ciò deve essere ben presente ai soggetti obbligati, specialmente alle libere professioni, che ne fanno fatto – dell’obbligo loro imposto – una questione pregiudiziale per l’avvio di qualsiasi dialogo con l’Amministrazione. E’ necessario far comprendere che la segnalazione in questione è, più che un obbligo, un’opportunità, che nasce dall’eventualità di eliminare dall’operatività corrente rischi potenziali di coinvolgimento, spesso inconsapevole, in fatti di riciclaggio. Come afferma Draghi, bisogna concedere ai segnalanti una più “puntuale” informazione circa gli esiti delle loro comunicazioni, onde consentire loro “l’affinamento dei processi valutativi e la preservazione delle relazioni commerciali con i clienti risultati in regola”.

9) Le sanzioni sono da rivedere, e anche qui il Governatore coglie nel segno. Frammentarie, generiche, poco commisurate alla reale offensività delle condotte. L’applicazione è farraginosa, arriva dopo lunghi procedimenti accertativi, spesso colpisce in maggiore misura i soggetti che hanno accertato (/e segnalato) le violazioni rispetto a coloro che le hanno commesse. Un riordino, anche qui, è auspicabile in sede di redazione del Testo Unico. Inutile sottolineare l’utilità di un enforcement delle procedure di “confisca” e di “congelamento” dei beni oggetto di riciclaggio, vera mannaia che ricadrebbe sulla testa dei riciclatori e che potrebbe costituire un vero deterrente alla perpetrazione del reato.

Le conclusioni del Governatore passano per una trattazione dello spinoso tema della attribuzioni, in questa materia, dei poteri di contrasto alle varie Autorità coinvolte. Si impone un necessario coordinamento, non solo legislativo, ma anche di azione.