Il reclutamento del personale alle dipendenze degli Enti locali: capacità assunzionale e novità introdotte dal decreto-legge n. 36/2022
Il reclutamento del personale alle dipendenze degli Enti locali: capacità assunzionale e novità introdotte dal decreto-legge n. 36/2022
Sommario
Premessa
Capacità assunzionale
Le nuove procedure di reclutamento introdotte dal decreto-legge n. 36 del 30.4.2022
Conclusioni
Premessa
Nei Comuni, per oltre un decennio, le assunzioni a tempo indeterminato sono state regolate dal meccanismo del turn-over parziale consistente nella possibilità di sostituire con nuove assunzioni solo una quota limitata del personale cessato.
Tale meccanismo ha costituito la principale causa della contrazione degli organici e dell’incremento dell’età media del personale in servizio fino a quando, a decorrere dal triennio 2017/2019, ai Comuni è stato progressivamente attribuito un maggiore margine per rimpiazzare il proprio personale consistente nelle seguenti possibilità:
a) sostituzione del personale che cessa dal servizio (turn-over al 100%);
b) sostituzioni effettuabili anche in corso d’anno senza dover attendere l’esercizio finanziario successivo al pensionamento/cessazione del dipendente da sostituire;
c) cumulo della capacità assunzionale residua degli ultimi cinque anni (c.d. resti assunzionali).
Questo sistema ha poi subito una radicale riforma nel 2020, in attuazione di quanto previsto dal c.d. Decreto Crescita (decreto-legge n. 34/2019) che, all’articolo 33, ha introdotto il nuovo metodo di calcolo della capacità assunzionale per i Comuni (comma 2) e per le Città metropolitane (comma 1bis), prevedendo il superamento del turn-over e l’introduzione del criterio della sostenibilità finanziaria della spesa di personale.
La disciplina di dettaglio per i Comuni è contenuta nel Decreto attuativo (decreto ministeriale 17 marzo 2020), pubblicato nella Gazzetta ufficiale del 27 aprile 2020, che ha fissato la decorrenza del nuovo sistema per il calcolo della capacità assunzionale al 20 aprile 2020.
Con circolare del Ministro per la Pubblica Amministrazione del 13 maggio 2020 sono, poi, stati chiariti i principali indirizzi applicativi del Decreto.
E’ bene osservare che ai Comuni non vengono date capacità assunzionali, bensì spazi finanziari di spesa di personale da aggiungere a quella esistente.
Il legislatore ha, infatti, inteso liberare i comuni dal legaccio del turn-over per rendere le assunzioni invece più compatibili con il proprio bilancio. La capacità assunzionale costituisce, quindi, il risultato della sostenibilità finanziaria della spesa nel rispetto dei valori soglia: deriva, quindi, dal calcolo degli spazi massimi di spesa finalizzati a consentire al Comune di reclutare nuovo personale solo se la spesa sia finanziariamente sostenibile.
Ai Comuni, pertanto, non sono più imposte regole di turn-over, bensì spazi massimi di spesa compatibili con il rapporto spese di personale ed entrate corrente al netto del Fondo Crediti di Dubbia Esigilità (acronimo di FCDE) calcolati come da decreto ministeriale del 17.3.2020.
La novità è, dunque, costituita dal principio della sostenibilità finanziaria della spesa, misurata attraverso i valori soglia e le percentuali entrambi definiti dalla disciplina normativa sopra richiamata.
Nel successivo paragrafo del presente lavoro ci occuperemo, anche ricorrendo a qualche esempio applicativo, della nuova disciplina in materia di determinazione della capacità assunzionale dei Comuni, introdotta dal decreto-legge n. 34/2019 e attuata con il decreto ministeriale 17 marzo 2020, il cui obiettivo è di consentire agli Enti locali con bilanci caratterizzati da una bassa rigidità strutturale con riguardo alla spesa di personale di superare il turn-over del personale, potendo incrementare in maniera graduale e controllata la spesa per le nuove assunzioni a tempo indeterminato.
Capacità assunzionale
Prima di procedere ad assunzioni di personale a tempo determinato o indeterminato in coerenza con i piani triennali dei fabbisogni di personale e fermo restando il rispetto pluriennale dell’equilibrio di bilancio asseverato dall’organo di revisione, gli Enti locali sono tenuti a rispettare diversi parametri il più importante dei quali è senz’altro la verifica della capacità assunzionale o sostenibilità finanziaria delle spesa.
Nel corso della trattazione si soffermeremo su questo fondamentale aspetto alla luce delle recenti disposizioni che hanno interessato l’istituto.
Riassumendo possiamo citare: 1) i commi 557 e seguenti dell’articolo 1 della legge 296 del 27.12.2006, come modificati dal decreto-legge 90/2014, convertito in legge 114/2014, dall'articolo 16 del decreto-legge 113/2016, e dal comma 479, lett. d) del comma 1 della legge n. 232/2016; 2) l’articolo 4, comma 3, del decreto legge n. 78 del 19.06.2015, convertito con modificazioni in legge n. 125 del 06.08.2015, che ha integrato l’articolo 3, comma 5, del decreto legge 90/2014; 3) la deliberazione n. 26/SEZAUT/2015/QMIG del 20 luglio 2015, con la quale la Corte dei Conti Sezione delle Autonomie, ha precisato che: “Gli Enti Locali possono effettuare assunzioni di personale a tempo indeterminato utilizzando la capacità assunzionale del 2014 derivante dalle cessazioni di personale nel triennio 2011-2013, sempre nel rispetto dei vincoli di finanza pubblica; mentre, con riguardo al budget di spesa del biennio 2015-2016 (riferito alle cessazioni di personale intervenute nel 2014 e nel 2015), la capacità assunzionale è soggetta ai vincoli posti dall’art. 1, comma 424, della legge 190/2014 finalizzati a garantire il riassorbimento del personale provinciale”; 4) la successiva deliberazione n. 28/SEZAUT/2015/QMIG del 14 settembre 2015, ha ulteriormente precisato che “Il riferimento “al triennio precedente” inserito nell’art. 4, comma 3, del decreto-legge n. 78/2015, che ha integrato l’articolo 3, comma 5, del decreto-legge n. 90/2014, è da intendersi in senso dinamico, con scorrimento e calcolo dei resti, a ritroso, rispetto all’anno in cui si intende effettuare le assunzioni”; 5) la direttiva n. 3 del 24 aprile 2018 (G.U. n. 134 del 12 giugno 2018) emanata dal ministro per la semplificazione e la pubblica Amministrazione concernente le linee guida per lo svolgimento dei concorsi per il reclutamento del personale; 6) le linee guida della Funzione Pubblica sulla programmazione del fabbisogno del personale e cui concorsi, pubblicate sulla G.U. n. 173 del 27 luglio 2018; 7) il decreto interministeriale (Ministero Economia e Finanze e Ministero dell'Interno) 17 marzo 2020 recante “Misure per la definizione delle capacità assunzionali di personale a tempo indeterminato dei Comuni” sull’applicazione delle disposizioni di cui all'articolo 33, comma 2, del decreto-legge 34/2019, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 giugno 2019, n. 58 (Decreto Crescita), che dispone specificamente l'entrata in vigore del provvedimento a decorrere dal 20 aprile 2020, in luogo della data del 1° gennaio 2020 come previsto inizialmente, al fine di così regolare al meglio il passaggio al nuovo regime; 8) la circolare della Presidenza del Consiglio dei ministri 13 maggio 2020 ad oggetto: “Circolare sul decreto del Ministro per la pubblica amministrazione, attuativo dell’articolo 33, comma 2, del decreto-legge n. 34 del 2019, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 58 del 2019, in materia di assunzioni di personale da parte dei comuni”, pubblicata in Gazzetta Ufficiale n. 226 dell’11 settembre 2020; 9) la circolare del Ministero dell'Interno n. 17102/110/1 – Uff. V Affari Territoriali in materia di assunzione di personale da parte dei comuni.
Ciò premesso, l'articolo 4 del decreto 17 marzo 2020 ha individuato le fasce demografiche indicando per ognuna di esse la percentuale massima da applicare al rapporto tra spesa del personale ed entrate correnti secondo la seguente tabella:
- comuni con meno di 1.000 abitanti 29,5%
- comuni da 1.000 a 1.999 abitanti 28,6%
- comuni da 2.000 a 2.999 abitanti 27,6%
- comuni da 3.000 a 4.999 abitanti 27,2%
- comuni da 5.000 a 9.999 abitanti 26,9%
- comuni da 10.000 a 59.999 abitanti 27,0%
- comuni da 60.000 a 249.999 abitanti 27,6%
- comuni da 250.000 a 1.499.999 abitanti 28,8%
- comuni con 1.500.000 di abitanti e oltre 25,3%.
Per la programmazione del personale gli Enti locali dovranno calcolare la spesa del personale tra gli impegni di competenza del conto consuntivo dell’anno precedente. La spesa da considerare deve includere oltre al personale a tempo indeterminato e determinato, anche la spesa sostenuta per i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa (che dovrebbero essere cessati a partire da luglio 2019, mentre restano ancora validi eventuali rapporti autonomi per funzioni non ordinarie dell’ente), del personale assunto ai sensi dell’articolo 110, commi 1 e 2 del Tuel 267/2000, oltre al personale in comando, in convenzione o assegnato in strutture e organismi variamente denominati partecipati o comunque facenti capo all’ente. Il calcolo dovrà includere sia le ritenute assistenziali (INAIL) che previdenziali, ma escludere l’IRAP.
Per il denominatore gli Enti locali dovranno considerare gli accertamenti delle entrate correnti dei primi tre titoli quale media degli ultimi tre rendiconti approvati, cui andrà sottratto il valore del Fondo crediti di dubbia esigibilità stanziato nel bilancio di previsione dell’esercizio precedente.
Così nella programmazione del personale 2022 i dati da prendere in considerazione riguarderanno quelli del conto consuntivo approvato del 2021, mentre per le entrate correnti dovrà essere fatta la media dei primi tre titoli delle entrate accertate nei conti consuntivi 2020-2019-2018 al netto del FCDE stanziato nel bilancio di previsione 2021.
Al fine di evitare un incremento repentino del personale in servizio, il successivo articolo 5 del decreto stabilisce le percentuali massime di incremento annuale di spesa del personale (secondo i calcoli previsti nel medesimo decreto) riferito al conto consuntivo 2018 (anno di base non modificabile negli anni successivi) secondo la seguente tabella:
Anno di riferimento
2020 2021 2022 2023 2024
- Comuni con meno di 1.000 abitanti
23,0% 29,0% 33,0% 34,0% 35,0% |
- Comuni da 1.000 a 1.999 abitanti
23,0% 29,0% 33,0% 34,0% 35,0%
- Comuni da 2.000 a 2.999 abitanti
20,0% 25,0% 28,0% 29,0% 30,0%
- Comuni da 3.000 a 4.999 abitanti
19,0% 24,0% 26,0% 27,0% 28,0%
- Comuni da 5.000 a 9.999 abitanti
17,0% 21,0% 24,0% 25,0% 26,0%
- Comuni da 10.000 a 59.999 abitanti
9,0% 16,0% 19,0% 21,0% 22,0%
- Comuni da 60.000 a 249.999 abitanti
7,0% 12,0% 14,0% 15,0% 16,0%
- Comuni da 250.000 a 1.499.999 abitanti
3,0% 6,0% 8,0% 9,0% 10,0%
- Comuni con 1.500.000 di abitanti e oltre
1,5% 3,0% 4,0% 4,5% 5,0%
L’articolo 5 del decreto ministeriale citato dispone:
“1. In sede di prima applicazione e fino al 31 dicembre 2024, i comuni di cui all'art. 4, comma 2, possono incrementare annualmente, per assunzioni di personale a tempo indeterminato, la spesa del personale registrata nel 2018, secondo la definizione dell'art. 2, in misura non superiore al valore percentuale indicato dalla seguente Tabella 2, in coerenza con i piani triennali dei fabbisogni di personale e fermo restando il rispetto pluriennale dell'equilibrio di bilancio asseverato dall'organo di revisione e del valore soglia di cui all'art. 4, comma 1. (...)
2.Per il periodo 2020-2024, i Comuni potranno utilizzare le facoltà assunzionali residue dei 5 anni antecedenti al 2020 (2019-2018-2017-2016-2015) in deroga agli incrementi percentuali individuati dalla tabella sopra indicata, fermo restando il limite del valore soglia per ciascun Ente, quanto previsto nei piani triennali dei fabbisogni di personale e il rispetto pluriennale dell’equilibrio di bilancio asseverato dall’organo di revisione”.
Infine, il testo del decreto chiarisce che la maggior spesa, derivante dalle assunzioni effettuate nel rispetto del valore soglia e dell’incremento annuale per il personale a tempo indeterminato, non rileva ai fini del rispetto del limite di spesa previsto dall’art. 1, comma 557-quater, Legge n. 296/2006.
Il successivo articolo 6 si occupa dei casi in cui il valore della spesa del personale risulti superiore al primo valore soglia, come sopra determinato, ma inferiore al seguente secondo valore soglia:
a) comuni con meno di 1.000 abitanti 33,5%
b) comuni da 1.000 a 1.999 abitanti 32,6%
c) comuni da 2.000 a 2.999 abitanti 31,6%
d) comuni da 3.000 a 4.999 abitanti 31,2%
e) comuni da 5.000 a 9.999 abitanti 30,9%
f) comuni da 10.000 a 59.999 abitanti 31,0%
g) comuni da 60.000 a 249.999 abitanti 31,6%
h) comuni da 250.000 a 1.499.999 abitanti 32,8%
i) comuni con 1.500.000 di abitanti e oltre 29,3%
Nel caso in cui la spesa del personale fosse superiore al primo valore soglia ma inferiore al secondo, non potranno aumentare la spesa del personale rilevata nell’ultimo rendiconto della gestione approvato.
I Comuni che, invece, hanno una spesa del personale superiore al secondo valore soglia dovranno procedere ad una riduzione del valore della spesa del personale in modo graduale per anno, fino al 2025, utilizzando un turn-over inferiore al 100%, mentre a decorrere dall’anno 2025 lo stesso si ferma al solo 30% di sostituzione delle cessazioni avvenute nell’anno precedente.
Le indicazioni fornite dal decreto superano anche i valori limite previsti dall’articolo 1, comma 557-quater (spesa media del personale 2011-2013) o dal comma 562 (per i comuni inferiori ai 1.000 abitanti la cui spesa non deve essere superiore a quella stanziata nell’anno 2008).
I Comuni, relativamente alla programmazione del personale, a partire dall’anno 2020, dovranno effettuare calcoli diversi e con valori di riferimento modificati rispetto a quanto fatto con la precedente programmazione, in coerenza con le indicazioni del decreto legislativo 75/2017 e del decreto 8 maggio 2018. Inoltre, in considerazione della spesa del personale a tempo indeterminato particolarmente rigida, il decreto si è preoccupato di verificare l’equilibrio finanziario del bilancio di previsione prevedendo una specifica “asseverazione” dell’Organo di revisione contabile cui è demandato il controllo della correttezza dei passaggi procedurali di verifica da parte degli enti locali, ai fini dell’aumento della spesa del personale.
Gli Enti locali dovranno adottare il documento di programmazione del fabbisogno del personale del triennio di riferimento che “deve essere definito in coerenza ed a valle dell'attività di programmazione complessivamente intesa”. Ed ancora, che “deve svilupparsi in maniera coerente con i contenuti e con il ciclo della programmazione finanziaria e di bilancio nel rispetto dei vincoli finanziari, in armonia con gli obiettivi definiti nel ciclo delle performance”. Il punto di maggiore rilievo innovativo della nuova disciplina è senza dubbio costituito dal superamento della nozione tradizionale di dotazione organica e della centralità che assume, rispetto a questo documento, il piano triennale del fabbisogno del personale (acronimo di PTFP). A differenza del passato il PTFP può prevedere l'assunzione di personale non previsto nella dotazione organica e, di conseguenza, la modifica della stessa. Dal che è utile/opportuno che la dotazione organica vada allegata al PTFP, per cui la medesima “cede il passo ad un paradigma flessibile e finalizzato a rilevare realmente le effettive esigenze, quale il PTFP”.
La dotazione organica diventa quindi “un valore finanziario di spesa potenziale massima. Nel rispetto dei suddetti indicatori di spesa potenziale massima, gli Enti locali, nell'ambito del PTFP, potranno procedere annualmente alla rimodulazione quantitativa e qualitativa della propria consistenza di personale, in base ai fabbisogni programmati”.
Alle procedure assunzionali successive alla data del 20 aprile 2020, in assenza di una disciplina transitoria dettata dal legislatore, va applicata la nuova normativa di cui all’articolo 33, comma 2, del decreto-legge n. 34/2019, indipendentemente dalla precedente adozione del piano di fabbisogno. Infatti, a norma dell’articolo 1, comma 2 del decreto ministeriale “Le disposizioni di cui al presente decreto e quelle conseguenti in materia di trattamento economico accessorio contenute all'articolo 33, comma 2, del decreto-legge 30 aprile 2019, n. 34, si applicano ai Comuni con decorrenza dal 20 aprile 2020”.
Alla luce della lettera e della ratio della normativa sopra riassunta, per “ultimo rendiconto della gestione approvato” debba intendersi il primo rendiconto utile approvato in ordine cronologico a ritroso rispetto all’adozione della procedura di assunzione del personale per l’esercizio 2020. Tale approccio non è peraltro smentito dall’articolo 5 del decreto ministeriale che, nel fissare le percentuali massime annuali di incremento del personale in servizio da parte dei Comuni più virtuosi che si collocano al di sotto del valore soglia medio, stabilisce che gli stessi Comuni “in sede di prima applicazione e fino al 31 dicembre 2024 [...] possono incrementare annualmente, per assunzioni di personale a tempo indeterminato, la spesa del personale registrata nel 2018, secondo la definizione dell'articolo 2, [...]”.
Così nella programmazione del personale 2022 i dati da prendere in considerazione riguarderanno quelli del conto consuntivo approvato del 2021, mentre per le entrate correnti dovrà essere fatta la media dei primi tre titoli delle entrate accertate nei conti consuntivi 2021-2020-2019 al netto del Fondo Crediti Dubbia Esigibilità stanziato nel bilancio di previsione 2021 ed accertato nel rendiconto 2021.
Ai fini del calcolo del suddetto rapporto, il decreto prevede espressamente che:
a) per spesa del personale si intendono gli impegni di competenza per spesa complessiva per tutto il personale dipendente a tempo indeterminato e determinato, per i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa, per la somministrazione di lavoro, per il personale di cui all'articolo 110 del decreto legislativo 18.08.2000, n. 267, nonché per tutti i soggetti a vario titolo utilizzati, senza estinzione del rapporto di pubblico impiego, in strutture e organismi variamente denominati partecipati o comunque facenti capo all'ente, al lordo degli oneri riflessi ed al netto dell'IRAP, come rilevati nell'ultimo rendiconto della gestione approvato;
b) entrate correnti: media degli accertamenti di competenza riferiti alle entrate correnti relative agli ultimi tre rendiconti approvati, considerate al netto del fondo crediti di dubbia esigibilità stanziato nel bilancio di previsione relativo all'ultima annualità considerata.
La Circolare ministeriale sul decreto ministeriale attuativo dell’articolo 33, comma 2, del decreto-legge n. 34/2019 in materia di assunzioni di personale, fornisce indicazioni anche sulle modalità di calcolo del rapporto tra spese di personale/entrate correnti.
L’articolo 3 del decreto ministeriale 17 marzo 2020 prevede che, ai fini dell'attuazione dell'articolo 33, comma 2, del decreto-legge n. 34/2019, i comuni sono suddivisi nelle seguenti fasce demografiche:
a) comuni con meno di 1.000 abitanti
b) comuni da 1.000 a 1.999 abitanti
c) comuni da 2.000 a 2.999 abitanti
d) comuni da 3.000 a 4.999 abitanti
e) comuni da 5.000 a 9.999 abitanti
f) comuni da 10.000 a 59.999 abitanti
g) comuni da 60.000 a 249.999 abitanti
h) comuni da 250.000 a 1.499.999 abitanti
i) comuni con 1.500.000 di abitanti e oltre
Gli articoli 4, 5 e 6 del decreto ministeriale 17 marzo 2020, ai i fini dell'attuazione dell'articolo 33, comma 2, del decreto-legge n. 34/2019, individuano, nelle Tabelle 1, 2, 3:
- i valori soglia per fascia demografica del rapporto della spesa del personale dei comuni rispetto alle entrate correnti;
- i valori calmierati, ossia le percentuali massime annuali di incremento del personale in servizio, applicabili in sede di prima applicazione e fino al 31 dicembre 2024:
- i valori soglia di rientro della maggiore spesa del personale.
|
FASCIA demografica |
POPOLAZIONE |
Valori soglia Tabella 1 DM 17 marzo 2020 |
Valori calmierati Tabella 2 DM 17 marzo 2020 |
Valori soglia Tabella 3 DM 17 marzo 2020 |
|
a |
0-999 |
29,50% |
23,00% |
33,50% |
|
b |
1000-1999 |
28,60% |
23,00% |
32,60% |
|
c |
2000-2999 |
27,60% |
20,00% |
31,60% |
|
d |
3000-4999 |
27,20% |
19,00% |
31,20% |
|
e |
5000-9999 |
26,90% |
17,00% |
30,90% |
|
f |
10000-59999 |
27,00% |
9,00% |
31,00% |
|
g |
60000-249999 |
27,60% |
7,00% |
31,60% |
|
h |
250000-1499999 |
28,80% |
3,00% |
32,80% |
|
i |
1500000> |
25,30% |
1,50% |
29,30% |
Sulla base della normativa vigente, i Comuni possono collocarsi nelle seguenti casistiche:
FASCIA 1. Comuni virtuosi.
Per questi Comuni c.d. “virtuosi”, che si collocano al di sotto del valore soglia di cui alla Tabella 1, nel periodo 2020-2024, possono: 1) incrementare la spesa di personale registrata nel 2018, in misura non superiore alle percentuali indicate nella Tabella 2, fino al 31 dicembre 2024, in coerenza con i piani triennali dei fabbisogni di personale e fermo restando il rispetto pluriennale dell'equilibrio di bilancio asseverato dall'organo di revisione, sino ad una spesa complessiva rapportata alle entrate correnti, secondo le definizioni dell'articolo 2 del decreto ministeriale, non superiore al valore soglia individuato dalla Tabella 1 dell’articolo 4, comma 1 di ciascuna fascia demografica; 2) in alternativa utilizzare i resti assunzionali dei cinque anni precedenti il 2020 anche in deroga agli incrementi percentuali individuati dalla Tabella 2 del comma 1, fermo restando il limite di cui alla Tabella 1 dell'articolo 4, comma 1.
Va precisato che l’utilizzo dei più favorevoli resti assunzionali dei cinque anni antecedenti al 2020 non può essere cumulato con le assunzioni derivanti dall’applicazione delle nuove disposizioni normative ex articolo 33, comma 2, del decreto legislativo n. 34/2019, ma tale possibilità di utilizzo costituisce una scelta alternativa – se più favorevole – alla nuova regolamentazione, fermo restando che tale opzione è consentita, in ogni caso, solamente entro i limiti massimi previsti dal valore soglia di riferimento di cui all’articolo 4, comma 1 – Tabella 1, del decreto attuativo (Ministero dell’Economia e delle Finanze-RGS, parere prot. n. 12454 del 15 gennaio 2021).
Esempio pratico.
Si ipotizzi che un Comune X, appartenente alla fascia demografica di cui alla lettera e) del decreto ministeriale 17 marzo 2020 con una popolazione compresa tra 5.000 e 9.999, avendo registrato un rapporto tra spesa di personale e media delle entrate correnti pari al 24,00% (al di sotto, quindi, del valore soglia di cui alla Tabella 1), può incrementare la spesa di personale per nuove assunzioni a tempo indeterminato fino alla soglia massima prevista dalla Tabella 1 del decreto ministeriale 17 marzo 2020 per la propria fascia demografica di appartenenza.
CALCOLO DELL’INCREMENTO TEORICO ED EFFETTIVO
INCREMENTO TEORICO DISPONIBILE
Lo spazio finanziario teorico disponibile per nuove assunzioni, cioè fino al raggiungimento della soglia massima del decreto ministeriale Tabella 1, sulla base del rapporto registrato tra spesa di personale/entrate correnti, è il seguente:
Supponiamo ora che per l’ipotetico Comune la media degli accertamenti di competenza riferiti alle entrate correnti relativi agli ultimi tre rendiconti approvati al netto del Fondo Crediti Dubbia Esigibilità (Tabella 1) sia di € 4.000.000. Applicando la percentuale del 26,90% in corrispondenza della fascia demografica di appartenenza, otteniamo: 4.000.000 x 26,90= 1.076.000 – 1.000.000 (spesa del personale 2021 accertata dall’ultimo rendiconto approvato) = € 76.000.
Per l’anno 2022, dunque, per questo Comune la somma a disposizione per assunzioni a tempo indeterminato è di € 76.000.
INCREMENTO CALMIERATO (per gli anni 2020-2024)
Tuttavia, poiché il legislatore, per il periodo 2020-2024, ha fissato un tetto alle maggiori assunzioni possibili anche per gli Enti virtuosi, l’incremento effettivo per ulteriori assunzioni per questo Comune è il seguente:
Riprendendo l’esempio, abbiamo:
Spesa di personale 2018: € 1.200.000
Spesa di personale anno 2021: € 1.000.000 (diminuzione dovuta a cessazioni intervenute dopo il 2018). Per il 2022 la spesa massima consentità è così determinata: € 1.200.000 x 21% = € 288.000.
La percentuale per il 2023 è del 25% e per l’anno 2024 è del 26% (Tabella 2).
INCREMENTO EFFETTIVO
A seguito delle suddette operazioni di calcolo si evince che l'incremento calmierato risulta superiore all'incremento teorico, per cui questo Comune X può procedere ad assunzioni solo entro la misura dell’incremento teorico, vale a dire € 76.000.
E’ d’uopo precisare che: 1) la spesa base di personale è quella sostenuta nel 2018; 2) i valori sono incrementali, nel senso che ciascun valore percentuale assorbe quello individuato per le annualità precedenti; 3) l’utilizzo di eventuali resti assunzionali consente il superamento delle percentuali massime di crescita; 4) la maggior spesa per assunzioni di personale a tempo indeterminato derivante da quanto previsto dagli articoli 4 e 5 non rileva ai fini del rispetto del limite di spesa previsto dall’articolo 1, commi 557-quater e 562, della legge 27 dicembre 2006 n. 296 (art. 7, comma 1).
L’applicazione delle nuove regole in materia di determinazione della capacità assunzionale in base al principio di sostenibilità finanziaria, diversamente da quelle che regolano l’istitututo del turn-over, non fanno riferimento ad un budget assunzionale, da spendere nell’esercizio di riferimento, bensì ad un limite complessivo di spesa, con la conseguenza che la maggiore spesa rilevata si aggiunge al valore della spesa di personale registrata nel 2018.
Al fine di evitare complicati calcoli relativamente al personale cessato dopo il 2018, si precisa che con l’applicazione del decreto attuativo, la sostituzione del personale cessato dal servizio in corso d'anno costituisce assunzione di personale, possibile entro i limiti di capacità assunzionale dell’Ente locale. Tale capacità deve essere improntata al “principio della sostenibilità finanziaria” della spesa, misurata attraverso i valori soglia e le percentuali come definiti dall’articolo 33, comma 2, del decreto-legge n. 34/2019 e dalle relative disposizioni di attuazione approvate con decreto ministeriale 17 marzo 2020” (cfr. Corte dei conti, sezione Lombardia, deliberazione n. 167/2021).
FASCIA 2. Fascia intermedia
I Comuni che si trovano nella fascia intermedia potranno corrispondentemente aumentare anche la spesa di personale prevedendo un numero di assunzioni superiore a quello delle cessazioni. Per i Giudici contabili (Corte dei Conti, sezione Veneto, deliberazione n. 15/2021) un Ente intermedio……, ovvero il cui rapporto, ai sensi dell’articolo 33, comma 2, del decreto-legge n. 34/2019, fra spese di personale (come da ultimo rendiconto) e la media delle entrate correnti nel triennio al netto del fondo crediti di dubbia esigibilità, sia pari a una percentuale compresa fra i due valori soglia previsti dal decreto ministeriale 17.03.2020 attuativo dello stesso decreto-legge n. 34/2019, potrà effettuare assunzioni di personale a tempo indeterminato eventualmente anche coprendo il turn over al 100% e cumulando i resti assunzionali a condizione di non incrementare il rapporto fra entrate correnti e impegni di competenza per la spesa complessiva di personale rispetto al rapporto corrispondente registrato nell’ultimo rendiconto della gestione approvato, dovendosi intendere per “ultimo rendiconto” quello approvato per primo in ordine cronologico a ritroso rispetto all’adozione della procedura di assunzione del personale (Corte dei conti, sezione regionale di controllo per l’Emilia-Romagna, deliberazione n. 55/2020).
Esempio pratico
Si ipotizzi che un Comune X, appartenente alla fascia demografica di cui alla lettera e) del decreto ministeriale 17 marzo 2020 avente una popolazione compresa tra 5.000 e 9.999, abbia una incidenza della spesa di personale sulle entrate correnti pari al 28%.
Per questo ipotetico Comune la Tabella 1 del decreto prevede il valore-soglia al 26,90% e la Tabella 3 definisce la soglia di rientro al 30,9% per cui il Comune nell’anno 2022 può effettuare nuove assunzioni di personale a condizione che l’incidenza della spesa di personale sulle entrate correnti non sia superiore al 28%. Qualora nell’anno 2022 sia previsto un incremento delle entrate correnti, il Comune potrà incrementare conseguentemente la spesa di personale, a condizione di mantenere inalterato il rapporto di incidenza tra spesa ed entrate.
FASCIA 3. Fascia di rientro obbligatorio
Ai sensi dell’articolo 6 del decreto ministeriale, i Comuni in cui il rapporto fra spesa del personale e le entrate correnti risulta superiore al valore soglia per fascia demografica individuato dalla Tabella 3 devono adottare un piano di rientro progressivo nei valori percentuali indicati dalla Tabella fino al conseguimento nell'anno 2025 del predetto valore soglia anche applicando un turn over pari al 30 per cento.
Il legislatore non impone un rientro immediato e nemmeno il blocco delle assunzioni, ma di adottare un “percorso di graduale riduzione annuale del suddetto rapporto”, fino al conseguimento, nel 2025, del valore soglia massimo (indicato nella Tabella 3 del decreto), “anche applicando un turn over inferiore al 100 per cento”, percentuale che si riduce, obbligatoriamente, al 30 per cento dal 2025, in caso di inadempimento” (Corte dei conti, Sezione di controllo per la Liguria, deliberazione 20 ottobre 2020, n. 91).
Esempio pratico
Si ipotizzi che un Comune X, appartenente alla fascia demografica di cui alla lettera e) del decreto ministeriale 17 marzo 2020 avente una popolazione compresa tra 5.000 e 9.999 con incidenza della spesa di personale sulle entrate correnti pari a 32%.
La Tabella 1 del decreto fissa il valore-soglia al 26,90% e la Tabella 3 definisce la soglia di rientro al 30,9% per cui il Comune nell’anno 2022 può effettuare nuove assunzioni di personale a condizione che l’incidenza della spesa di personale sulle entrate correnti sia inferiore al 32%. Il miglioramento del rapporto può essere ottenuto sia intervenendo sulle entrate che sulla spesa di personale.
Qualora nell’anno 2022 sia previsto un incremento delle entrate correnti, il Comune non dovrà ridurre la spesa di personale, ma entro il 2025 dovrà avvicinarsi gradualmente verso la soglia di rientro fissata al 30,9%.
Le nuove procedure di reclutamento introdotte dal decreto-legge n. 36 del 30.4.2022
Sulla Gazzetta Ufficiale n. 100 del 30 aprile 2022 è stato pubblicato il decreto legge n. 36 del 30 aprile 2022, concernente “Ulteriori misure urgenti per l’attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza” c.d. PNRR-2, in vigore dal 1° maggio 2022.
Il Decreto in parola ha introdotto una serie di rilevanti novità in materia di assunzioni che in questa sede saranno brevemente trattate con riferimento all’articolo 3 del Decreto che, in maniera eccessivamente eclatante, è stato cosi titolato “Riforma delle procedure di reclutamento del personale delle pubbliche amministrazioni”.
L’articolo 3 del decreto-legge n. 36/2022 apporta, comunque, importanti modifiche alle procedure di reclutamento del personale non dirigenziale introdotte dall’articolo 10 del decreto-legge n. 44 del 2021, nell’intento di meglio contemperare le esigenze di semplificazione e celerità procedurali dei concorsi con la qualità delle selezioni.
Occorre ricordare che la nuova disciplina normativa si applica ai soli concorsi banditi dopo l’entrata in vigore del presente decreto, poiché ai concorsi banditi prima continuerà «ad applicarsi la disciplina vigente alla data di pubblicazione del bando, e cioè quella prevista all’articolo 10 del decreto-legge 1° aprile 2021, n. 44 (i cui commi da 1 a 7 sono abrogati).
La norma in esame prevede che nei concorsi pubblici per l’assunzione di personale non dirigenziale, i bandi di concorso dovranno prevedere l’espletamento di almeno una prova scritta, anche a contenuto teorico-pratico, e di una prova orale, comprendente l’accertamento della conoscenza di almeno una lingua straniera.
I reclutamenti potranno, d’ora in avanti, prevedere anche più di una prova scritta e non potrà più prescindersi dallo svolgimento della prova orale. Durante l’emergenza epidemiologica, le prove erano, infatti, state ridotte a un solo scritto e la prova orale era stata resa facoltativa.
In ogni caso, spetterà agli Enti locali stabilire in relazione al profilo ricercato il numero di prove d’esame e le modalità di espletamento e correzione, assicurando tempi rapidi e certi di svolgimento del concorso.
Al pari di quanto già stabilito per i dirigenti è stata, inoltre, prevista l’introduzione di sistemi di valutazione basati sulle competenze e sulle attitudini.
Spetterà comunque al bando di concorso specificare quali conoscenze e quali capacità saranno oggetto di valutazione, assicurando la coerenza delle stesse con la natura dell’impiego per il profilo occorrente.
Risulta, quindi, ulteriormente confermata la forte spinta del Legislatore a sfruttare ad ampio regime le potenzialità offerte dall’utilizzo sistematico dei processi di digitalizzazione.
I concorsi pubblici banditi dalle Amministrazioni pubbliche dovranno, pertanto, prevedere l’utilizzo di strumenti informatici e digitali e, facoltativamente, lo svolgimento in videoconferenza della prova orale, garantendo comunque l’adozione di soluzioni tecniche che ne assicurino la pubblicità, l’identificazione dei partecipanti, la sicurezza delle comunicazioni e la loro tracciabilità. Tutto ciò deve verificarsi nel rispetto della normativa in materia di protezione dei dati personali e nel limite delle pertinenti risorse disponibili a legislazione vigente.
Risulta,altresì, confermata la possibilità di far precedere le prove d’esame da forme di preselezione con test predisposti anche da imprese e soggetti specializzati in selezione di personale.
Le prove preselettive potranno riguardare l’accertamento delle conoscenze o il possesso delle competenze indicate nel bando.
In ogni caso alle singole Amministrazioni interessate è rimessa la facoltà di disciplinare concretamente i contenuti di ciascuna prova, individuando volta per volta sia la tipologia selettiva più conferente che la tipologia dei posti messi a concorso.
Per assunzione relativa a profili specializzati, tuttavia, la procedura concorsuale dovrà obbligatoriamente prevedere anche una fase di valutazione delle pertinenti esperienze lavorative pregresse dei candidati.
Per i profili che le amministrazioni qualificano,mediante espressa previsione nel bando, “ad elevata specializzazione tecnica”, la procedura selettiva dovrà necessariamente prevedere una fase di valutazione preliminare dei titoli legalmente riconosciuti, ossia i titoli di studio, ai fini dell’ammissione alle successive fasi concorsuali. Rileveranno,in tale ipotesi, soltanto i titoli strettamente correlati alla natura e alle caratteristiche delle posizioni bandite.
Titoli ed esperienza professionale, peraltro, potranno concorrere anche alla formazione del punteggio finale ma in nessun caso, come previsto dall’articolo 8 del decreto del Presidente della Repubblica n. 487 del 1994, in misura superiore ad un terzo.
Si rammenta, infine, che anche dopo la cessazione dello stato di emergenza le Amministrazioni pubbliche che decideranno di bandire nuovi concorsi dovranno comunque rispettare gli specifici protocolli di sicurezza anti-Covid. Il Ministro della salute, infatti, con propria ordinanza provvederà ad aggiornare di volta in volta i suddetti protocolli in relazione all’andamento epidemiologico.
Le commissioni esaminatrici
Come è noto, ai sensi dell’articolo 35, comma 3, lettera e) del decreto legislativo n. 165/2001, le commissioni esaminatrici sono composte esclusivamente da esperti di provata competenza nelle materie di concorso, scelti tra funzionari delle Amministrazioni, docenti ed estranei alle medesime, che non siano componenti dell’organo di direzione politica dell’amministrazione, che non ricoprano cariche politiche e che non siano rappresentanti sindacali o designati dalle confederazioni ed organizzazioni sindacali o dalle associazioni professionali.
L’articolo 9 del decreto del Presidente della Repubblica n. 487/1994, al comma 2 prevede che almeno un terzo dei posti di componente delle commissioni di concorso, salvo motivata impossibilità, è riservato alle donne. Il principio è confermato dall’articolo 57 del decreto legislativo n. 165/2001.
Le commissioni di concorso sono tenute ad organizzare i lavori in relazione al numero dei candidati e al numero e tipologia e complessità di prove da svolgere, prevedendo anche i tempi di correzione e delle prove orali mediante pubblicazione del calendario almeno 20 giorni prima della data fissata per la prima prova.
Il decreto-legge n. 36/2022 stabilisce innanzitutto la facoltà per le Amministrazioni di prevedere che, nella predisposizione delle prove, le commissioni siano integrate da esperti in valutazione delle competenze e selezione.
Ciò appare del tutto coerente con l’introduzione di sistemi di valutazione innovativi basati anche sulle competenze e sulle attitudini. Invero, la valutazione di questi aspetti non potrà che essere appannaggio di soggetti specializzati e certificati nell’accertamento delle abilità psicoattitudinali coerenti con il profilo professionale ricercato.
L’articolo 3 del decreto-legge n. 36/2022 prevede inoltre, al pari dell’articolo 9 del decreto del Presidente della Repubblica n. 487/1994, che le commissioni esaminatrici dei concorsi potranno “essere suddivise in sottocommissioni, con l’integrazione di un numero di componenti pari a quello delle commissioni originarie e di un segretario aggiunto”. In questi casi, spetterà alla commissione esaminatrice definire in una seduta plenaria preparatoria procedure e criteri di valutazione omogenei e vincolanti per tutte le sottocommissioni.
Piattaforma unica di reclutamento per centralizzare le procedure di assunzione nelle pubbliche amministrazioni.
L’articolo 3 del Decreto inserisce al decreto legislativo n. 165/2001 l’articolo 35 ter rubricato “Portale unico del reclutamento” il quale prevede che le pubbliche Amministrazioni (e cioè quelle di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo n. 165/2001) dovranno effettuare le assunzioni a tempo determinato e indeterminato utilizzando il Portale unico del reclutamento (Portale), disponibile all’indirizzo www.InPA.gov.it.
Il Portale assumerà, salvo modifiche introdotte in sede di conversione del decreto, un ruolo primario per le procedure assunzionali delle Pubbliche Amministrazioni ed intende far fronte alla straordinaria necessità ed urgenza di favorire l’attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR), cui il decreto è comunque rivolto. Costituirà, dal 1° luglio 2022 ed in via facoltativa, lo strumento per l’assunzione nelle Amministrazioni pubbliche centrali di cui al citato articolo 1, comma 2, del decreto legislativo n. 165/2001, le quali dal 1° novembre 2022 sono tenute (obbligate) ad utilizzare il Portale per tutte le procedure di assunzione a tempo determinato ed indeterminato.
L’operatività del Portale è estesa a Regioni ed enti locali, per le rispettive selezioni di personale, con modalità di utilizzo definite entro il 31 ottobre 2022, con decreto del Ministro della pubblica amministrazione, adottato previa intesa in Conferenza unificata.
Le modifiche all’articolo 35 quater del decreto legislativo n. 165/2001
L’articolo 3 del Decreto in trattazione inserisce nel Decreto Legislativo n. 165/2001 anche l’articolo 35 quater dal titolo “Procedimento per l’assunzione del personale non dirigenziale”.
Si ricorda, come accennato in precedenza, che nuove regole andranno a sostituire la disciplina stabilita dall’articolo 10 del decreto-legge n. 44/2021, i cui commi da 1 a 7 vengono conseguentemente abrogati, fermo restando che per i concorsi già banditi continuano ad applicarsi le regole vigenti alla data di pubblicazione del bando.
Per effetto dei nuovi dettami i concorsi per l’assunzione del personale di comparto dovranno, quindi, prevedere:
a) l’espletamento di almeno una prova scritta, anche a contenuto teorico-pratico, e di una prova orale, comprendente l’accertamento della conoscenza di almeno una lingua straniera;
b) l’utilizzo di strumenti informatici e digitali e, facoltativamente, lo svolgimento in videoconferenza della prova orale;
c) che le prove di esame possano essere precedute da forme di preselezione con test predisposti anche da imprese e soggetti specializzati in selezione di personale;
d) che i contenuti di ciascuna prova siano disciplinati dalle singole Amministrazioni;
e) per i profili qualificati dalle amministrazioni, in sede di bando, ad elevata specializzazione tecnica, una fase di valutazione dei titoli legalmente riconosciuti e strettamente correlati alla natura e alle caratteristiche delle posizioni bandite, ai fini dell’ammissione a successive fasi concorsuali;
f) che i titoli e l’eventuale esperienza professionale, inclusi i titoli di servizio, possano concorrere, in misura non superiore a un terzo, alla formazione del punteggio finale.
Il nuovo articolo 35-quater del decreto legislativo n. 165/2001 prevede, in particolare, che il numero delle prove di esame e le modalità di svolgimento e di correzione devono assicurare sia l’ampiezza e la piena valutazione delle competenze definite dal bando che l’esigenza di garantire lo svolgimento del concorso in tempi rapidi e certi in ossequio ai principi del comma 2 che concernono l’imparzialità, efficienza, efficacia e celerità di espletamento, di integrità, trasparenza e omogeneità delle prove, nonché di sicurezza e tracciabilità delle comunicazioni.
Conclusioni
Il decreto n. 36/2022 demanda ad un Decreto del Presidente della Repubblica, da adottarsi entro il 31 dicembre 2022, su proposta del Ministro per la pubblica amministrazione, l’aggiornamento delle norme relative allo svolgimento dei concorsi pubblici dettate dal decreto del Presidente della Repubblica n. 487/1994, nel rispetto delle misure introdotte dall’ articolo 3 e dei seguenti criteri:
a) raccolta organica delle disposizioni regolamentari che disciplinano la medesima materia, adeguando la normativa alla nuova disciplina di livello primario;
b) semplificazione e coordinamento, sotto il profilo formale e sostanziale, del testo delle disposizioni vigenti, assicurando l’unicità, la contestualità, la completezza, la chiarezza e la semplicità della disciplina;
c) indicazione espressa delle disposizioni da abrogare tra quelle previste dai decreti legge n. 101 del 2013, n. 34 del 2020 e n. 44 del 2021, dalla legge n. 76 del 2021 e di ogni altra disposizione incompatibile con quelle introdotte dal presente decreto.
Si auspica, quindi, che dopo l’emanazione dei decreti legge n. 80 e n. 44 del 2021, che costituiscono uno dei traguardi previsti dal PNRR per l’attuazione della Riforma del pubblico impiego da realizzarsi entro il 30 giugno 2022, tale riforma, proprio con la modifica del richiamato decreto del Presidente della Repubblica n. 487/1994, sia portata finalmente a compimento conseguendo un obiettivo tante volte sbandierato e mai ottenuto di pervenire all’approvazione di un Testo Unico in cui sia organicamente disciplinata la delicatissima materia del reclutamento del personale da parte delle Amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2 del decreto legislativo n. 165 del 2001.
