L’oralità del contraddittorio quale valore incomprimibile nel processo amministrativo ai tempi del Covid-19

Il Consiglio di Stato sezione sesta, con ordinanza n. 2539 pubblicata il 21 aprile 2020, ha evidenziato la corretta interpretazione, costituzionalmente orientata, dell’articolo 84 comma 5 del Decreto Legge n. 18/2020 in tema di processo amministrativo cartolare.

Come noto, la disposizione in esame ha introdotto un particolare regime processuale escludente la trattazione orale dei processi in ragione delle superiori esigenze di sicurezza e salute legate all’epidemia Covid-19.

L’articolo 84 al comma 5 ha difatti previsto che, per il periodo che va dal 15 aprile 2020 al 30 giugno 2020, “in deroga alle previsioni del codice del processo amministrativo, tutte le controversie fissate per la trattazione sia in udienza camerale sia in udienza pubblica, passano in decisione, senza discussione orale, sulla base degli atti depositati” aggiungendo che “le parti hanno facoltà di presentare brevi note fino a due giorni liberi prima della data fissata per la trattazione”; continua la disposizione poi prevedendo che “su istanza proposta entro lo stesso termine dalla parte che non si sia avvalsa della facoltà di presentare le note” il giudice dispone la “rimessione in termini” in relazione a quelli che, per effetto della sospensione dei termini processuali disposta dal comma 1 dello stesso articolo 84, comma 1, “non sia stato possibile osservare e adotta ogni conseguente provvedimento per l’ulteriore e più sollecito svolgimento del processo”.

Dal tenore letterale della disposizione precitata sembrerebbe emergere che il giudice possa rinviare la causa solo per la piena applicazione del contraddittorio scritto ai sensi dell’articolo 73 c.p.a. (ovverosia quando la sospensione dei termini dal 8 marzo 2020 al 15 aprile 2020 impedisca alla parte di presentare gli scritti difensivi e i documenti in vista dell’udienza di trattazione) e non anche in conseguenza della richiesta della parte di discutere oralmente la causa.

Ebbene, tale “lettura” non risulta, secondo il Collegio, conforme sia a principi costituzionali – che a seguire vengono presi a riferimento – sia a principi europei discendenti primariamente dalla Carta europea dei diritti dell’uomo. L’interpretazione costituzionalmente orientata è, peraltro, una precisa regola precettiva alla quale occorre riferirsi non solo per risolvere le antinomie normative ma al fine di determinare il significato di una disposizione primaria rispetto alla fonte gerarchicamente superiore, precisano i Giudici.

Pur nella diversità pressoché tangibile tra il processo amministrativo e quello penale, imperniato sul principio di oralità delle dichiarazioni e del contraddittorio, il processo amministrativo, sebbene “costruito” come processo cartolare, deve sempre rispettare il principio del giusto processo di taratura costituzionale impresso all’articolo 111 comma 2 della Costituzione.

Là dove, infatti, è stabilito che qualsiasi processo debba svolgersi “nel contraddittorio tra le parti, in condizioni di parità” è segnata la regola in base alla quale non solo i soggetti su cui la funzione giurisdizionale incide devono essere necessariamente parti ma anche quella secondo cui le stesse parti devono poter esporre le loro ragioni ove lo ritengano anche oralmente e poter contestare – in pari modo – quelle degli altri.

Anche dall’articolo 24 Costituzione occorre attingere per definire la portata dell’articolo 84 comma 5.

Particolarmente dal comma 1 e 2 (“1. Tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi. 2. La difesa è diritto inviolabile in ogni stato e grado del procedimento.”) discende la nota confermativa secondo cui, per una effettiva tutela dei propri diritti ed interessi, la parte deve poter interloquire con il giudice, così fissandosi una ulteriore garanzia procedurale.

Oltre al baluardo “interno” costituzionale con i suoi principi fondanti in materia di giustizia, il Collegio richiama anche la CEDU ed in particolare l’articolo 6 paragrafo 1 della Carta che, come noto, ha nel tempo vissuto un’evoluzione giungendo anche a ricomprendervi oltre al processo anche il procedimento amministrativo.

Il “giusto processo”, nel confronto con la Carta, laddove si sacrificasse l’oralità della trattazione, sarebbe scalfito sotto un duplice profilo: da un lato, il ricorrente incontrerebbe un ostacolo – ingiustificato – nel sollevare la revisione della decisione dell’autorità amministrativa, dall’altro l’udienza in assenza di contraddittorio orale potrebbe apparire in contrasto con il principio di pubblicità dell’udienza, che nel regime emergenziale vedrebbe non solo il pubblico ma gli stessi difensori delle parti del tutto “assenti” dalla scena.

Ecco, allora, che il Collegio, ricordando come la Carta “confini” a talune ipotesi eccezionali, giustificate da ragioni obiettive e razionali (sentenza 13 novembre 2007, Bocellari e Rizza contro Italia e sentenza 26 luglio 201, Paleari contro Italia), l’udienza a porte chiuse, sottolinea come l’articolo 84 comma 5 del Decreto Legge 18 del 2020 vada interpretato nel senso che:

ciascuna delle parti ha facoltà di richiedere il differimento dell’udienza a data successiva al termine della fase emergenziale allo scopo di potere discutere oralmente la controversia, quando il Collegio ritenga che dal differimento richiesto da una parte non sia compromesso il diritto della controparte ad una ragionevole durata del processo e quando la causa non sia di tale semplicità da non richiedere alcuna discussione potendosi pur sempre, nel rito cartolare, con la necessaria prudenza, far prevalere esigenze manifeste di economia processuale (e ciò in particolare nella fase cautelare, mentre la pretermissione della discussione nel giudizio di merito va valutata anche alla luce di potenziali effetti irreversibili sul diritto di difesa che andrebbero per quanto possibile evitati stante la necessaria temporaneità e proporzionalità delle misure processuali semplificate legate alla situazione pandemica “acuta”).

Quel principio di effettività e pienezza della tutela giurisdizionale sancito all’articolo 1 del codice del processo amministrativo (“La giurisdizione amministrativa assicura una tutela piena ed effettiva secondo i principi della Costituzione e del diritto europeo”), si nutre allora, anch’esso, della “garanzia” dell’oralità avendo i Giudici evidenziato l’ulteriore regola di disciplina e di funzionamento del processo basata sulla discussione orale.