Il diritto e la libertà di petizione nella RFT ed in alcuni Stati limitrofi
I
L‘ art. 17 del Grundgesetz (GG: Costituzione federale della RFT) prevede che ognuno ha diritto di rivolgersi, individualmente o insieme ad altri, con richieste e reclami, alle competenti autorità e ai rappresentanti del popolo. Il successivo art. 17a GG precisa che il Petitionsrecht è un Grundrecht (diritto fondamentale). In tal modo il Costituente del 1949 ha voluto garantire che autorità (statali e non), anche al di fuori di un procedimento amministrativo o di impugnazione di un provvedimento giudiziario, debbano prendere cognizione di richieste e doglianze avanzate da singole persone o da gruppi di persone. La Petitionsfreiheit viene vista come “Element der Staatskomunikation”, quale strumento di comunicazione tra persone residenti nello Stato ed istituzioni rappresentative.
II
Le prime “tracce” del Petitionsrecht si rinvengono nel diritto romano. Ai cittadini romani, nel periodo di tempo da Augusto a Giustiniano, spettava il diritto di rivolgersi, con le loro richieste (i c.d. supplicia), all’ imperatore. Dal 15.mo al 18.mo secolo ai sudditi era concesso di indirizzare “Suppliken” al monarca assoluto quando ritenevano di essere stati trattati ingiustamente da chi amministrava la giustizia.
Per quanto concerne specificamente la futura Germania, delle prime “Suppliken” – individuali e collettive – abbiamo notizia a proposito dello “ständischen Reichstag” che aveva creato un apposito “Ausschuss” (una specie di commissione), al quale spettava di esaminare le “Suppliken” e di trasmetterle poi al monarca.
III
Un obbligo specifico di “sorgfältiger Behandlung” delle petizioni veniva sancito, per la prima volta, nel 1794 da Federico di Prussia, che aveva emanato l’”Allgemeine Preußische Landrecht”, ed il quale, al § 156, 2°c., n. 20, disciplinava le petizioni. L’obbligo predetto sussisteva, se la petizione era adeguatamente motivata e concerneva una questione di pubblico interesse (“von allgemeinem Interesse”). Secondo la suddetta disposizione normativa, ”steht es einem Jeden frey, Einwendungen und Bedenklichkeiten gegen Gesetze und andere Anordnungen in Staate, sowie überhaupt seine Bemerkungen und Vorschläge über Mängel und Verbesserungen, sowohl dem Oberhaupt des Staates, als den Vorgesetzten des Departements anzuzeigen und letztere sind der gleichen Anzeigen mit erforderlicher Aufmerksamkeit zu prüfen verpflichtet” (viene citato il testo originale dell‘epoca con gli “errori“ secondo l‘ ortografia attuale). Dal 1815 al 1848 erano proponibili Petitionen, se riguardavano esclusivamente “individuelle Probleme“.
IV
Nel 1848 la Nationalversammlung – riunitasi nella Paulskirche di Frankfurt a.M. – ha posto la base per l‘ odierno Petitionsrecht, adottando, nella c.d. Paulskirchenverfassung, una formulazione simile a quella attuale contenuta nell‘ art. 17 GG (Costituzione federale). Al Petitionsrecht veniva attribuito particolare importanza; ciò risulta non ultimo dal fatto che la suddetta Verfassung prevedeva anche norme procedimentali apposite per la proposizione delle petizioni e per la loro Behandlung; inoltre veniva istituito un “Petitionsausschuss”, al quale veniva fatto obbligo di riservare un determinato giorno della settimana per l‘ esame delle petizioni. Soltanto una volta ultimato l‘esame delle stesse, “konnte zur anderweitigen Tagesordnung übergegangen werden“.
V
Nella Costituzione del 1871 non erano contenuti Grundrechte, ma al Parlamento veniva riconosciuto il diritto di esaminare le Eingaben, al medesimo dirette e di trasmetterle la Bundesrat, risp. al Reichskanzler “zur abschließenden Erledigung”. Nel 1919 la Weimarer Reichsverfassung (Art. 126) ha adottato sostanzialmente un‘ identica formulazione del Petitionsrecht, già contenuta nel APL sotto la reggenza di Federico. Durante la dittatura nazista non solo il Petitionsrecht e la Petitionsfreiheit venivano aboliti, ma chi osava proporre richieste o rimostranze rischiava la c.d. Schutzhaft.
Nella c.d. DDR (1949-1990), inizialmente, non c’era un “Verwaltungsrechtsschutz” e soltanto all‘inizio degli anni ‘60 lo Staatsrat aveva introdotto il c.d. Eingabewesen, una specie di “Ersatz für Rechtsbehelfe gegenüber der Verwaltung”. Le Eingaben potevano avere qualsiasi contenuto, anche se “toccavano” problemi o questioni di natura politica, le probabilitàdi accoglimento erano quasi nulle.
VI
Per quanto concerne la RFT, il parlamentarischer Rat, nel 1949, ha concepito il Petitionsrecht, come sopra abbiamo già visto, quale Grundrecht (art. 17 GG), adottando una formulazione che - sostanzialmente - ricalca quella contenuta nel APL del 1794. Questo diritto fondamentale ha subito, nel 1975, una “rivalutazione” nel senso che al Petitionsausschuss, originariamente pervisto soltanto dalla Geschäftsordnung (regolamento) del Bundestag, veniva conferita “dignità ‘” costituzionale con l‘introduzione dell‘art. 45c GG. Dispone quest‘articolo che il Bundestag nomina il Petitionsausschuss, al quale compete di esaminare le richieste ed i reclami di cui all‘art. 17 GG.
All’art. 45 della Costituzione federale è stato dato attuazione con l’emanazione della legge dd. 19.7.1975 (“Gesetz über die Befugnisse des Petitionsausschusses des Bundestages”). Questa legge detta disposizioni specifiche concernenti l’Aktenanlage, l’Auskunfterteilung e la Zutrittsgestattung ed elenca i casi in cui le competenti autorità hanno la facoltàdi rifiutare (per motivi di segretezza (che trovano il loro fondamento in una norma di legge o se sussistono ”sonstige zwingende Geheimhaltungsgründe”)) l’Aktenvorlage, l’Auskunftserteilung o la Zutrittsgestattung. Sulla fondatezza del rifiuto decide l’oberste Aufsichtsbehörde del Bund ed il rifiuto deve essere motivato. Secondo il § 6 della legge del 19.7. 75, il Petitionsausschuss ha facoltà, in determinati casi, di delegare ad uno dei suoi componenti l’esercizio delle sue competenze. La PA (§7) èobbligata a prestare “Amtshilfe” al Petitionsausschuss e ai componenti (delegati) dal medesimo.
VII
A decorrere dall’1.9.2005 l’inoltro delle petizioni può avvenire, oltre che con lettera, anche a mezzo di telefax o via internet, servendosi, in quest’ultimo caso, di un c.d. Web-Formular; trattasi della c.d. Oneline-Petition. Inoltre è stata introdotta la facoltà, spettante a chiunque, quando si tratta di “Anliegen von allgemeinem Interesse”, di “associarsi” a queste petizioni, le c.d. öffentlichen Petitionen . Ora circa il 10% delle Neueingaben viene inoltrato via internet e le c.d. öffentlichen Petitionen hanno registrato un notevole incremento. Annualmente pervengono al Bundestag circa 20.000 petizioni ed il numero dei “petenti” aumenta di anno in anno. Ciò si spiega col fatto che nella RFT (a differenza di quanto avviene in Svizzera e – in misura notevolmente minore – in Austria), vi sono poche “direkt-demokratische Entscheidungschancen”. Le petizioni, oltre ad avere per oggetto reclami, contengono spesso anche richieste di modifica di leggi.
Se una Petition ottiene – entro quattro settimane dall’inoltro della stessa – l’adesione di 50.000 o piu’ persone, le relative richieste ed i reclami vengono – di solito – discussi pubblicamente dal Petitionsausschuss, nel qual caso il petente è avvisato e ha facoltà di intervenire nonché di interloquire nel corso della discussione. Analogamente si procede con riferimento alle petizioni dirette ai Länderparlamente.
Di notevole importanza è stata la sentenza della Corte costituzionale federale del 1953 (2-225) secondo la quale le petizioni non devono soltanto essere accettate dai competenti organi rappresentativi, ma che questi sono altresì obbligati ad una “sachlichen Überprüfung” nonché a comunicare al petente – per iscritto - la “Art der Erledigung” (si parla in proposito di Petitionsbescheid).
VIII
Una disciplina sui generis ha la Petition nell’ambito dell’assetto normativo austriaco. In Austria, il Petitionsrecht era già previsto da una legge del 1867 ( Staatsgrundgesetz: StGG) ed è attualmente disciplinata dagli artt. 52 e 53 della Costituzione federale.
Disponeva l’art. 11 dello StGG che il Petitionsrecht spetta a chiunque e che “Petitionen unter einem Gesamtnamen”, vale a dire petizioni collettive, possono essere iniziate soltanto da persone giuridiche legalmente riconosciute. Secondo la normativa attuale, la Petition puòessere inoltrata soltanto da deputati del Nationalrat o del Bundesrat, cioè da parlamentari, ai quali viene così offerta la possibilità di sottoporre al potere esecutivo “konkrete Anliegen” di cittadini residenti nella circoscrizione elettorale, nella quale i rappresentanti popolari sono stati eletti.
La petizione – per poter essere discussa nel Nationalrat – deve essere proposta da un componente di questo organo costituzionale (§ 100 GOG –NR) per iscritto e deve riguardare la materia riservata alla competenza legislativa o esecutiva del Bund (“die Bundessache ist”); non invece se si tratta di Landes- o di Gemeindeangelegenheiten.
I singoli cittadini hanno la facoltàdi dare, ad una “rechtsgültig eingebrachten Petition, ihre Zustimmung auf elektronischem Wege”. “Zustimmungsberechtigt” sono coloro che hanno compiuto il 16° anno di età e sono cittadini austriaci. La “Zustimmung” puòessere data fino a quando l’Ausschuss für Petitionen non ha terminato l’esame della Petition.
IX
Per quanto concerne le norme (procedimentali) che disciplinano il modus procedendi del Petitionsausschuss, questi ha facoltà di sentire esperti, di trasmettere gli atti ad un Fachausschuss, di richiedere pareri ad altre istituzioni, di trasmettere gli atti alla Volksanwaltschaft (una specie di difensore civico) o di non prendere in esame la Petition, se la stessa non riguarda una questione inerente alla materia di competenza del Nationalrat.
IXa
Molto simili a quelle dettate per il procedimento dinanzi al Nationalrat, sono le norme previste quando una petizione èd iretta al Bundesrat. Oltre al requisito della forma scritta, la proposizione della Petition deve avvenire ad opera di un componente di tale consesso rappresentativo (§ 25 GO-BR). Anche per le petizioni regolarmente proposte dinanzi al Bundesrat, vi è la facoltà, per i cittadini ultrasedicenni, di dare “elektronisch ihre Zustimmung”. A differenza di quanto è previsto per il Nationalrat, per la “elektronischen Zustimmungsmöglichkeit” è previsto il termine di 6 mesi. Inoltre l’Ausschuss del Bundesrat ha 6 mesi di tempo per la discussione della petizione. Ultimata la stessa, l’Ausschuss redige una relazione conclusiva per il “Plenum des Bundesrates”, il quale ne prende atto o delibera di invitare il ministro competente per materia di prendere adeguate misure (§ 24, 2°c., GO-BR). Qualora entro sei mesi l’Ausschuss non proceda alla “Erledigung der Petition”, la presidenza del Bundesrat provvede a trasmettere gli atti “zur weiteren Veranlassung” (§25, 3°c., GO-BR) al ministro competente.
X
La Bundesverfassung elvetica (Titolo II° - Cap. I° - Grundrechte) all’art. 33** garantisce ad ogni persona (anche non avente la cittadinanza svizzera nonchéa chi non ha ancora compiuto la maggiore età), il diritto di inoltrare una petizione (per tale intendendosi una richiesta, una proposta o un reclamo (a livello comunale, cantonale o federale)), senza che da ciò possa derivare al petente svantaggio alcuno oppure una sanzione. Essendo il diritto di petizione un diritto costituzionalmente riconosciuto, anche qualsiasi impedimento in sede di preparazione delle petizioni (o di raccolta delle firme effettuata su spazi pubblici o in edifici pubblici) viene sanzionato.
La Petitionsfreiheit costituisce un Grundrecht sancito anche dalle odierne Kantonsverfassungen. Le petizioni, individualmente o collettivamente, possono essere dirette sia all’esecutivo che a corpi di rappresentanza popolare; il diritto di petizione spetta pure alle persone giuridiche. In materia di petizioni, la normativa elvetica ha seguito, in larga parte, le orme di quella francese a decorrere dal ‘700 e lo “strumento” della petizione veniva concepito come mezzo per rendere pubblici situazione di disagio o abusi. Successivamente si è registrata un’inversione di tendenza, tant’è vero che la c.d. helvetische Verfassung (all’art. 96) prevedeva soltanto la petizione indiretta e nei cantoni le Petitionen non erano ammesse, anzi, chi le inoltrava, veniva punito. Le cose cambiavano nuovamente verso la metà dell’800 e le petizioni erano nuovamente ammesse pure nei cantoni; potevano avere per oggetto non soltanto richieste e reclami di carattere politico, ma anche economico. Il riconoscimento definitivo delle petizioni lo troviamo nella Bundesverfassung svizzera del 1848 (art. 47) e poi in quella del 1874 (art. 57).
** “Tutte le persone hanno il diritto di rivolgere petizioni alle autorità senza che da ciò derivino svantaggi al petente. Le autorità hanno l’obbligo di prendere atto delle petizioni”.
XI
L’introduzione di istituti di democrazia diretta in ambito cantonale e, poi, in quello federale, avevano portato a sminuire l’importanza delle petizioni, fatta eccezione per le c.d. individuellen Petitionen. Ciò non significava però la scomparsa delle petizioni c.d. collettive, con la raccolta (gli svizzeri, con un’espressione tutta loro propria, parlano del c.d. Lancieren) di migliaia di firme (così p. es. nel 1929 per l’introduzione del Frauenstimmrecht; si è visto poi quanti anni dovevano passare prima che alle donne venisse riconosciuto questo diritto in tutti i cantoni) . Con un’altra petizione collettiva, il popolo elvetico (nel 2006) aveva voluto richiamare l’attenzione dei “Regierenden” sui problemi dell’assistenza sanitaria a domicilio e su quello della mancanza di medici generici.
Il diritto di petizione, quale configurato nella Costituzione federale svizzera, obbliga l’autorità, alla quale la petizione è stata inoltrata, a prenderne atto nonché a trasmetterla, se del caso, a chi di competenza. Per quanto concerne l’obbligo di risposta al petente, da parte dell’autorità, soltanto la dottrina prevalente propugna una tesi siffatta. La proposizione della petizione non è vincolata a requisiti formali (“hat formlosen Charakter”) e non dà luogo alla “Auslösung eines förmlichen Verfahrens” (quale sarebbe un Beschwerdeverfahren o un Initiativverfahren).
XII
La Petition (a differenza della Volksinitiative) non è vincolante (“hat keine rechtlich bindende Kraft”) e il petente non ha diritto acché l’autorita, alla quale la Petition èdiretta, gli risponda. Va però rilevato che, pur in mancanza di una norma cogente, almeno presso la Bundesversammlung, è invalsa la prassi non solo di esaminare e di discutere tutte le petizioni pervenute a quest’organo parlamentare, ma anche di rispondere per iscritto al petente. La Bundesversammlung ritiene che sia “Ehrensache” non lasciare senza risposta le petizioni, indipendentemente dall’appartenenza partitica o meno del petente, a carico del quale, in ogni caso, non possono essere poste spese di sorta.
XIII
L’antecedente storico dell’odierno diritto di petizione e della libertà di petizione viene di solito individuato nell’art. 5 del Bill of Rights del 1689, nel quale era stato sancito il diritto dei sudditi di indirizzare petizioni al sovrano e il divieto di arresto o di procedure di accusa per le petizioni inoltrate. La petizione veniva concepita come strumento di protezione para-giurisdizionale di interessi individuali, altrimenti non tutelabili in quell’epoca, cioè nella fase antecedente il passaggio dallo Stato assoluto a quello liberale e che sfocerà, dopo alcuni secoli, nel costituzionalismo democratico.
C’è chi ha individuato nell’ambito del diritto di petizione e nella libertà di petizione, l’origine remota dell’insindacabilità parlamentare nonché del riconoscimento del diritto di critica dell’operato dei detentori del potere. Nell’ambito dell’istituto della petizione si distingue – a seconda della funzione - tra petizione-plainte e pubblic-petition, la prima volta alla protezione di interessi particolari privati, la seconda mezzo di espressione di interessi collettivi.
Per quanto concerne l’Italia, il diritto di petizione, quale istituto di partecipazione istituzionale, era previsto anche nello Statuto albertino ed ebbe una certa rilevanza, dato che Camera e Senato dedicarono, annualmente, in media, una trentina di “tornate” all’esame delle petizioni. Il rafforzamento dello Stato di diritto e lo sviluppo del diritto amministrativo (specie a seguito dell’emanazione della L. 20.3.1865 n. 2248), sminuivano via via l’importanza delle petizioni, dato che le stesse erano volte a sopperire all’assenza di rimedi individuali contro metodi di procedere – dei poteri pubblici – “contra legem”.
La petizione, da strumento di tutela contro atti illeciti o illegittimi della PA, si è trasformata in diritto di libertà politica, in un “mezzo” di partecipazione alla vita pubblica, in uno strumento volto a consentire ed a favorire il dialogo tra cittadino e assemblee rappresentative.
XIV
Il Costituente del 1946, nell’art. 50 della Costituzione repubblicana, ha accolto soltanto la c.d. pubblic-petition (non menzionando espressamente la petizione-painte, attraverso la quale i cittadini possono avanzare doglianze di carattere personale). Secondo alcuni, il diritto di petizione, quale istituto di partecipazione istituzionale, sarebbe stato previsto nella Costituzione entrata in vigore nel 1948 soltanto in omaggio alla tradizione, dato che nel frattempo avevano acquistato notevole importanza mezzi molto più potenti di espressione dell’opinione pubblica (p.es la stampa, i partiti politici, quali canali di comunicazione tra cittadini ed istituzioni) e di pressione sui pubblici poteri irrispettosi, delle volte, di obblighi, anche elementari, imposti da norme di legge.
Il diritto di petizione è previsto pure dall’art. 44 dell’EU- Grundrechtscharta ed è riconosciuto anche alle persone giuridiche; costituisce espressione del principio partecipativo e funge da raccordo tra cittadino e Parlamento europeo.
XV
Tornando alla RFT, il Petitionsrecht è stato definito un Leistungsgrundrecht, per cui, ai fini di tutela di questo diritto, il cittadino ha diritto di proporre una Leistungsklage. Questo diritto, come ha statuito la Corte costituzionale federale (BVerf.GE), contiene altresìAbwehrgehalte, poiché è uno strumento valido per prevenire – perlomeno indirettamente – che le pubbliche autoritàadottino provvedimenti anche “contra legem”, specie se si tratta di favorire un loro “cliente”.
La cecità autocratica di quelli che amano l’ombra e si circondano di plaudenti adulatori, ogni tanto fa sì che la fitta rete di interessi (vale il principio: niente per niente) ha il sopravvento su quel minimo di imparzialità e di trasparenza che al giorno d’oggi dovrebbe essere ovvio; criteri, entrambi, essenziali affinché si possa parlare di “amministrazione” che rispetti il principio di legalità.
Al Petitionsrecht, nella RFT, corrisponde il diritto di pretendere dall’esecutivo la messa a disposizione di informazioni e della documentazione necessari per l’esercizio di tale diritto costituzionale. Il diritto di petizione contiene pertanto anche quello di prendere visione degli atti (o di ottenere informazioni sul contenuto dei medesimi da parte della PA). Non rientrano invece nel concetto di Petition mere manifestazioni di opinione o comunicazioni (B.Verw.GE 128,295) che sono garantite dall’art. 5, 1°c., della Costituzione federale.
L’art. 17 GG non trova inoltre applicazione quando un atto debba essere qualificato come Rechtsmittel o Rechtsbehelf ai sensi dell’art. 19, 4°c., Cost. fed.; ciò non impedisce però di “servirsi” del Petitionsrecht una volta che i Rechtsmittel siano esauriti.
XVI
Per quanto concerne le forme e i termini, ai quali è soggetto l’esercizio del diritto di petizione nella RFT, va rilevato anzitutto che la Petition deve essere redatta per iscritto, con firma autografa del petente, ma la trasmissione della stessa può avvenire anche a mezzo telefax. Le petizioni, per la redazione delle quali è prescritto l’uso della lingua tedesca, possono essere inoltrate anche cumulativamente, nel qual caso si parla di Sammelpetitionen. È richiesto però che dal contesto risulti l’identità di tutti i petenti, anche se in calce alla Sammelpetition è sufficiente l’apposizione di una sola firma autografa.
Con la Petition il petente, oltre a proporsi il conseguimento di fini suoi propri, può perseguire altresì il conseguimento di interessi altrui o di natura collettiva. Destinatari delle petizioni possono essere il Parlamento federale, ma anche i Länderparlamente nonché i Gemeinde- e i Kreisparlamente; non però singoli componenti di queste rappresentanze popolari. Qualora una Petition pervenga ad uno di questi enti rappresentativi che non sia competente, vi è obbligo di trasmetterla all’organo competente oppure, in alternativa, ad indicare al petente, l’autorità competente; il mancato adempimento a quest’obbligo, costituisce una Beeinträchtigung des Petitionsrechtes che, ricordiamolo, è un Grundrecht.
Competenti (secondo il Bundesverfassungsgericht) a procedere all’esame delle petizioni, sono rispettivamente il Bund, il Land, la Gemeinde o il Kreis, al quale spetta la competenza nella materia oggetto della Petition.
XVII
Il Petitionsrecht spetta a tutte le persone fisiche (siano esse o meno cittadini della RFT (B Verw G Bh 415.1 Nr. 32)) e anche alle persone che non hanno ancora compiuto la maggiore età nonché ai Geschäftsunfähigen. Per quanto concerne gli stranieri residenti all’estero, secondo parte della dottrina (p.es. Stein), è necessaria l’esistenza di un “Bezugselement zu den Grundrecht-verpflichteten”; la tesi contraria viene sostenuta dal Brenner. La soluzione della questione è tutt’altro che di importanza teorica. Si pensi p. es. ad inquinamenti con effetti oltre frontiera, tollerate dalle autorità della RFT o a persone espulse dal territorio della RFT.
Il diritto di petizione spetta anche alle persone giuridiche nonché ad associazioni di persone, mentre, per quanto concerne il diritto di petizione delle persone giuridiche straniere, benché la dottrina prevalente si esprima per il riconoscimento di questo diritto (p.es. Stadler, Isensee), non mancano i sostenitori della tesi contraria (Klein, v. Coelln).
XVIII
Costituisce violazione del diritto di petizione, la mancata accettazione della petizione da parte del competente organo rappresentativo o se alla medesima non viene data risposta oppure se la risposta è erronea o insufficiente in quanto, come già detto, il Petitionsrecht è un Leistungsgrundrecht. Secondo la dottrina largamente prevalente, la risposta alla petizione (il c.d. Petitionsbescheid) dovrebbe essere concisamente motivata, con indicazione, anche, delle misure eventualmente adottate a seguito dell’inoltro della stessa. Di avviso contrario, a proposito dell’obbligo di motivazione, è la Corte costituzionale (BVerfGE 2, 225/230).
Al petente non spetta il diritto “auf mündliche Anhörung”, cioè di essere sentito oralmente, ma a carico del medesimo non possono essere poste spese di alcun genere. Se una petizione avente lo stesso oggetto e contenuto, viene proposta più volte, basta una “einmalige Erledigung” (in questo senso ved. BVerfGE 2. 225/231). Va rilevato che il principio della “Diskontinuität” non trova applicazione per le petizioni, per cui, se p. es. una Petition è stata rivolta al Bundestag poco prima della scadenza del mandato di tale assemblea (federale), la petizione non deve essere “rinnovata” (ripresentata) una volta eletto il nuovo Bundestag e l’obbligo di Erledigung passa automaticamente al “nuovo” organo rappresentativo.
Secondo parte della dottrina, l’art. 17 della Costituzione federale conterrebbe il diritto di invocare la tutela giudiziaria non soltanto se vengono ostacolati, da privati, i preparativi necessari per una petizione (p. es. la raccolta delle firme), ma anche se vengono frapposti, da autorità , ostacoli alla redazione della stessa (si parla in proposito di un Abwehranspruch). Una Beeinträchtigung del Petitionsrecht è stata ravvisata dal BVerwGE 93, 287/291 anche nel caso in cui una persona è stata svantaggiata per il fatto di aver partecipato alla redazione di una petizione.
XIX
Secondo la Corte costituzionale federale, il Petitionsrecht puòsubire restrizioni e limitazioni se ciò si appalesa necessario ai fini della tutela di un altro “Verfassungsgut” e se viene comunque rispettato il principio della Verhältnismäßgkeit. Il Kontaktsperregesetz p. es. consente di imporre limiti al diritto di redigere Sammelpetitionen. I pubblici dipendenti possono subire limitazioni all’esercizio del diritto di petizione con riferimento ad esigenze di servizio e si reputa che esse trovino il loro fondamento nel disposto dell’art. 33, 5°c., Cost. fed. . L’art. 17 GG non contiene una riserva di legge, ma, trattandosi di un Leistungsrecht, si ritiene ammissibile la c.d. Ausgestaltung.
XX
Il Sammelpetitionsrecht degli appartenenti alle forze armate nonché di coloro che prestano il servizio sostitutivo, per la durata del medesimo e del servizio militare, può subire restrizioni ai sensi dell’art. 17a GG. Questo articolo è stato introdotto nel 1956 e non contiene un selbständiges Grundrecht (BVerfGE 44, 197/205), ma Einschränkungsvorbehalte. Ha statuito la Corte cost. feder. (BVerfGE 83, 60/62f) che “Einschränkungen gemäß Art. 17a müssen im Lichte des einzuschränkenden Grundrechtes (alla luce del limitando diritto fondamentale) gesehen werden” e comunque deve essere rispettato il principio della Verhältnismäßigkeit; ciòi mplica che limitazioni sono ammissibili se ed in quanto sono indispensabili e se sono imposte al fine di garantire l’operatività delle strutture militari e delle istituzioni, nelle quali prestano servizio coloro che hanno optato per il servizio sostitutivo.
I
L‘ art. 17 del Grundgesetz (GG: Costituzione federale della RFT) prevede che ognuno ha diritto di rivolgersi, individualmente o insieme ad altri, con richieste e reclami, alle competenti autorità e ai rappresentanti del popolo. Il successivo art. 17a GG precisa che il Petitionsrecht è un Grundrecht (diritto fondamentale). In tal modo il Costituente del 1949 ha voluto garantire che autorità (statali e non), anche al di fuori di un procedimento amministrativo o di impugnazione di un provvedimento giudiziario, debbano prendere cognizione di richieste e doglianze avanzate da singole persone o da gruppi di persone. La Petitionsfreiheit viene vista come “Element der Staatskomunikation”, quale strumento di comunicazione tra persone residenti nello Stato ed istituzioni rappresentative.
II
Le prime “tracce” del Petitionsrecht si rinvengono nel diritto romano. Ai cittadini romani, nel periodo di tempo da Augusto a Giustiniano, spettava il diritto di rivolgersi, con le loro richieste (i c.d. supplicia), all’ imperatore. Dal 15.mo al 18.mo secolo ai sudditi era concesso di indirizzare “Suppliken” al monarca assoluto quando ritenevano di essere stati trattati ingiustamente da chi amministrava la giustizia.
Per quanto concerne specificamente la futura Germania, delle prime “Suppliken” – individuali e collettive – abbiamo notizia a proposito dello “ständischen Reichstag” che aveva creato un apposito “Ausschuss” (una specie di commissione), al quale spettava di esaminare le “Suppliken” e di trasmetterle poi al monarca.
III
Un obbligo specifico di “sorgfältiger Behandlung” delle petizioni veniva sancito, per la prima volta, nel 1794 da Federico di Prussia, che aveva emanato l’”Allgemeine Preußische Landrecht”, ed il quale, al § 156, 2°c., n. 20, disciplinava le petizioni. L’obbligo predetto sussisteva, se la petizione era adeguatamente motivata e concerneva una questione di pubblico interesse (“von allgemeinem Interesse”). Secondo la suddetta disposizione normativa, ”steht es einem Jeden frey, Einwendungen und Bedenklichkeiten gegen Gesetze und andere Anordnungen in Staate, sowie überhaupt seine Bemerkungen und Vorschläge über Mängel und Verbesserungen, sowohl dem Oberhaupt des Staates, als den Vorgesetzten des Departements anzuzeigen und letztere sind der gleichen Anzeigen mit erforderlicher Aufmerksamkeit zu prüfen verpflichtet” (viene citato il testo originale dell‘epoca con gli “errori“ secondo l‘ ortografia attuale). Dal 1815 al 1848 erano proponibili Petitionen, se riguardavano esclusivamente “individuelle Probleme“.
IV
Nel 1848 la Nationalversammlung – riunitasi nella Paulskirche di Frankfurt a.M. – ha posto la base per l‘ odierno Petitionsrecht, adottando, nella c.d. Paulskirchenverfassung, una formulazione simile a quella attuale contenuta nell‘ art. 17 GG (Costituzione federale). Al Petitionsrecht veniva attribuito particolare importanza; ciò risulta non ultimo dal fatto che la suddetta Verfassung prevedeva anche norme procedimentali apposite per la proposizione delle petizioni e per la loro Behandlung; inoltre veniva istituito un “Petitionsausschuss”, al quale veniva fatto obbligo di riservare un determinato giorno della settimana per l‘ esame delle petizioni. Soltanto una volta ultimato l‘esame delle stesse, “konnte zur anderweitigen Tagesordnung übergegangen werden“.
V
Nella Costituzione del 1871 non erano contenuti Grundrechte, ma al Parlamento veniva riconosciuto il diritto di esaminare le Eingaben, al medesimo dirette e di trasmetterle la Bundesrat, risp. al Reichskanzler “zur abschließenden Erledigung”. Nel 1919 la Weimarer Reichsverfassung (Art. 126) ha adottato sostanzialmente un‘ identica formulazione del Petitionsrecht, già contenuta nel APL sotto la reggenza di Federico. Durante la dittatura nazista non solo il Petitionsrecht e la Petitionsfreiheit venivano aboliti, ma chi osava proporre richieste o rimostranze rischiava la c.d. Schutzhaft.
Nella c.d. DDR (1949-1990), inizialmente, non c’era un “Verwaltungsrechtsschutz” e soltanto all‘inizio degli anni ‘60 lo Staatsrat aveva introdotto il c.d. Eingabewesen, una specie di “Ersatz für Rechtsbehelfe gegenüber der Verwaltung”. Le Eingaben potevano avere qualsiasi contenuto, anche se “toccavano” problemi o questioni di natura politica, le probabilitàdi accoglimento erano quasi nulle.
VI
Per quanto concerne la RFT, il parlamentarischer Rat, nel 1949, ha concepito il Petitionsrecht, come sopra abbiamo già visto, quale Grundrecht (art. 17 GG), adottando una formulazione che - sostanzialmente - ricalca quella contenuta nel APL del 1794. Questo diritto fondamentale ha subito, nel 1975, una “rivalutazione” nel senso che al Petitionsausschuss, originariamente pervisto soltanto dalla Geschäftsordnung (regolamento) del Bundestag, veniva conferita “dignità ‘” costituzionale con l‘introduzione dell‘art. 45c GG. Dispone quest‘articolo che il Bundestag nomina il Petitionsausschuss, al quale compete di esaminare le richieste ed i reclami di cui all‘art. 17 GG.
All’art. 45 della Costituzione federale è stato dato attuazione con l’emanazione della legge dd. 19.7.1975 (“Gesetz über die Befugnisse des Petitionsausschusses des Bundestages”). Questa legge detta disposizioni specifiche concernenti l’Aktenanlage, l’Auskunfterteilung e la Zutrittsgestattung ed elenca i casi in cui le competenti autorità hanno la facoltàdi rifiutare (per motivi di segretezza (che trovano il loro fondamento in una norma di legge o se sussistono ”sonstige zwingende Geheimhaltungsgründe”)) l’Aktenvorlage, l’Auskunftserteilung o la Zutrittsgestattung. Sulla fondatezza del rifiuto decide l’oberste Aufsichtsbehörde del Bund ed il rifiuto deve essere motivato. Secondo il § 6 della legge del 19.7. 75, il Petitionsausschuss ha facoltà, in determinati casi, di delegare ad uno dei suoi componenti l’esercizio delle sue competenze. La PA (§7) èobbligata a prestare “Amtshilfe” al Petitionsausschuss e ai componenti (delegati) dal medesimo.
VII
A decorrere dall’1.9.2005 l’inoltro delle petizioni può avvenire, oltre che con lettera, anche a mezzo di telefax o via internet, servendosi, in quest’ultimo caso, di un c.d. Web-Formular; trattasi della c.d. Oneline-Petition. Inoltre è stata introdotta la facoltà, spettante a chiunque, quando si tratta di “Anliegen von allgemeinem Interesse”, di “associarsi” a queste petizioni, le c.d. öffentlichen Petitionen . Ora circa il 10% delle Neueingaben viene inoltrato via internet e le c.d. öffentlichen Petitionen hanno registrato un notevole incremento. Annualmente pervengono al Bundestag circa 20.000 petizioni ed il numero dei “petenti” aumenta di anno in anno. Ciò si spiega col fatto che nella RFT (a differenza di quanto avviene in Svizzera e – in misura notevolmente minore – in Austria), vi sono poche “direkt-demokratische Entscheidungschancen”. Le petizioni, oltre ad avere per oggetto reclami, contengono spesso anche richieste di modifica di leggi.
Se una Petition ottiene – entro quattro settimane dall’inoltro della stessa – l’adesione di 50.000 o piu’ persone, le relative richieste ed i reclami vengono – di solito – discussi pubblicamente dal Petitionsausschuss, nel qual caso il petente è avvisato e ha facoltà di intervenire nonché di interloquire nel corso della discussione. Analogamente si procede con riferimento alle petizioni dirette ai Länderparlamente.
Di notevole importanza è stata la sentenza della Corte costituzionale federale del 1953 (2-225) secondo la quale le petizioni non devono soltanto essere accettate dai competenti organi rappresentativi, ma che questi sono altresì obbligati ad una “sachlichen Überprüfung” nonché a comunicare al petente – per iscritto - la “Art der Erledigung” (si parla in proposito di Petitionsbescheid).
VIII
Una disciplina sui generis ha la Petition nell’ambito dell’assetto normativo austriaco. In Austria, il Petitionsrecht era già previsto da una legge del 1867 ( Staatsgrundgesetz: StGG) ed è attualmente disciplinata dagli artt. 52 e 53 della Costituzione federale.
Disponeva l’art. 11 dello StGG che il Petitionsrecht spetta a chiunque e che “Petitionen unter einem Gesamtnamen”, vale a dire petizioni collettive, possono essere iniziate soltanto da persone giuridiche legalmente riconosciute. Secondo la normativa attuale, la Petition puòessere inoltrata soltanto da deputati del Nationalrat o del Bundesrat, cioè da parlamentari, ai quali viene così offerta la possibilità di sottoporre al potere esecutivo “konkrete Anliegen” di cittadini residenti nella circoscrizione elettorale, nella quale i rappresentanti popolari sono stati eletti.
La petizione – per poter essere discussa nel Nationalrat – deve essere proposta da un componente di questo organo costituzionale (§ 100 GOG –NR) per iscritto e deve riguardare la materia riservata alla competenza legislativa o esecutiva del Bund (“die Bundessache ist”); non invece se si tratta di Landes- o di Gemeindeangelegenheiten.
I singoli cittadini hanno la facoltàdi dare, ad una “rechtsgültig eingebrachten Petition, ihre Zustimmung auf elektronischem Wege”. “Zustimmungsberechtigt” sono coloro che hanno compiuto il 16° anno di età e sono cittadini austriaci. La “Zustimmung” puòessere data fino a quando l’Ausschuss für Petitionen non ha terminato l’esame della Petition.
IX
Per quanto concerne le norme (procedimentali) che disciplinano il modus procedendi del Petitionsausschuss, questi ha facoltà di sentire esperti, di trasmettere gli atti ad un Fachausschuss, di richiedere pareri ad altre istituzioni, di trasmettere gli atti alla Volksanwaltschaft (una specie di difensore civico) o di non prendere in esame la Petition, se la stessa non riguarda una questione inerente alla materia di competenza del Nationalrat.
IXa
Molto simili a quelle dettate per il procedimento dinanzi al Nationalrat, sono le norme previste quando una petizione èd iretta al Bundesrat. Oltre al requisito della forma scritta, la proposizione della Petition deve avvenire ad opera di un componente di tale consesso rappresentativo (§ 25 GO-BR). Anche per le petizioni regolarmente proposte dinanzi al Bundesrat, vi è la facoltà, per i cittadini ultrasedicenni, di dare “elektronisch ihre Zustimmung”. A differenza di quanto è previsto per il Nationalrat, per la “elektronischen Zustimmungsmöglichkeit” è previsto il termine di 6 mesi. Inoltre l’Ausschuss del Bundesrat ha 6 mesi di tempo per la discussione della petizione. Ultimata la stessa, l’Ausschuss redige una relazione conclusiva per il “Plenum des Bundesrates”, il quale ne prende atto o delibera di invitare il ministro competente per materia di prendere adeguate misure (§ 24, 2°c., GO-BR). Qualora entro sei mesi l’Ausschuss non proceda alla “Erledigung der Petition”, la presidenza del Bundesrat provvede a trasmettere gli atti “zur weiteren Veranlassung” (§25, 3°c., GO-BR) al ministro competente.
X
La Bundesverfassung elvetica (Titolo II° - Cap. I° - Grundrechte) all’art. 33** garantisce ad ogni persona (anche non avente la cittadinanza svizzera nonchéa chi non ha ancora compiuto la maggiore età), il diritto di inoltrare una petizione (per tale intendendosi una richiesta, una proposta o un reclamo (a livello comunale, cantonale o federale)), senza che da ciò possa derivare al petente svantaggio alcuno oppure una sanzione. Essendo il diritto di petizione un diritto costituzionalmente riconosciuto, anche qualsiasi impedimento in sede di preparazione delle petizioni (o di raccolta delle firme effettuata su spazi pubblici o in edifici pubblici) viene sanzionato.
La Petitionsfreiheit costituisce un Grundrecht sancito anche dalle odierne Kantonsverfassungen. Le petizioni, individualmente o collettivamente, possono essere dirette sia all’esecutivo che a corpi di rappresentanza popolare; il diritto di petizione spetta pure alle persone giuridiche. In materia di petizioni, la normativa elvetica ha seguito, in larga parte, le orme di quella francese a decorrere dal ‘700 e lo “strumento” della petizione veniva concepito come mezzo per rendere pubblici situazione di disagio o abusi. Successivamente si è registrata un’inversione di tendenza, tant’è vero che la c.d. helvetische Verfassung (all’art. 96) prevedeva soltanto la petizione indiretta e nei cantoni le Petitionen non erano ammesse, anzi, chi le inoltrava, veniva punito. Le cose cambiavano nuovamente verso la metà dell’800 e le petizioni erano nuovamente ammesse pure nei cantoni; potevano avere per oggetto non soltanto richieste e reclami di carattere politico, ma anche economico. Il riconoscimento definitivo delle petizioni lo troviamo nella Bundesverfassung svizzera del 1848 (art. 47) e poi in quella del 1874 (art. 57).
** “Tutte le persone hanno il diritto di rivolgere petizioni alle autorità senza che da ciò derivino svantaggi al petente. Le autorità hanno l’obbligo di prendere atto delle petizioni”.
XI
L’introduzione di istituti di democrazia diretta in ambito cantonale e, poi, in quello federale, avevano portato a sminuire l’importanza delle petizioni, fatta eccezione per le c.d. individuellen Petitionen. Ciò non significava però la scomparsa delle petizioni c.d. collettive, con la raccolta (gli svizzeri, con un’espressione tutta loro propria, parlano del c.d. Lancieren) di migliaia di firme (così p. es. nel 1929 per l’introduzione del Frauenstimmrecht; si è visto poi quanti anni dovevano passare prima che alle donne venisse riconosciuto questo diritto in tutti i cantoni) . Con un’altra petizione collettiva, il popolo elvetico (nel 2006) aveva voluto richiamare l’attenzione dei “Regierenden” sui problemi dell’assistenza sanitaria a domicilio e su quello della mancanza di medici generici.
Il diritto di petizione, quale configurato nella Costituzione federale svizzera, obbliga l’autorità, alla quale la petizione è stata inoltrata, a prenderne atto nonché a trasmetterla, se del caso, a chi di competenza. Per quanto concerne l’obbligo di risposta al petente, da parte dell’autorità, soltanto la dottrina prevalente propugna una tesi siffatta. La proposizione della petizione non è vincolata a requisiti formali (“hat formlosen Charakter”) e non dà luogo alla “Auslösung eines förmlichen Verfahrens” (quale sarebbe un Beschwerdeverfahren o un Initiativverfahren).
XII
La Petition (a differenza della Volksinitiative) non è vincolante (“hat keine rechtlich bindende Kraft”) e il petente non ha diritto acché l’autorita, alla quale la Petition èdiretta, gli risponda. Va però rilevato che, pur in mancanza di una norma cogente, almeno presso la Bundesversammlung, è invalsa la prassi non solo di esaminare e di discutere tutte le petizioni pervenute a quest’organo parlamentare, ma anche di rispondere per iscritto al petente. La Bundesversammlung ritiene che sia “Ehrensache” non lasciare senza risposta le petizioni, indipendentemente dall’appartenenza partitica o meno del petente, a carico del quale, in ogni caso, non possono essere poste spese di sorta.
XIII
L’antecedente storico dell’odierno diritto di petizione e della libertà di petizione viene di solito individuato nell’art. 5 del Bill of Rights del 1689, nel quale era stato sancito il diritto dei sudditi di indirizzare petizioni al sovrano e il divieto di arresto o di procedure di accusa per le petizioni inoltrate. La petizione veniva concepita come strumento di protezione para-giurisdizionale di interessi individuali, altrimenti non tutelabili in quell’epoca, cioè nella fase antecedente il passaggio dallo Stato assoluto a quello liberale e che sfocerà, dopo alcuni secoli, nel costituzionalismo democratico.
C’è chi ha individuato nell’ambito del diritto di petizione e nella libertà di petizione, l’origine remota dell’insindacabilità parlamentare nonché del riconoscimento del diritto di critica dell’operato dei detentori del potere. Nell’ambito dell’istituto della petizione si distingue – a seconda della funzione - tra petizione-plainte e pubblic-petition, la prima volta alla protezione di interessi particolari privati, la seconda mezzo di espressione di interessi collettivi.
Per quanto concerne l’Italia, il diritto di petizione, quale istituto di partecipazione istituzionale, era previsto anche nello Statuto albertino ed ebbe una certa rilevanza, dato che Camera e Senato dedicarono, annualmente, in media, una trentina di “tornate” all’esame delle petizioni. Il rafforzamento dello Stato di diritto e lo sviluppo del diritto amministrativo (specie a seguito dell’emanazione della L. 20.3.1865 n. 2248), sminuivano via via l’importanza delle petizioni, dato che le stesse erano volte a sopperire all’assenza di rimedi individuali contro metodi di procedere – dei poteri pubblici – “contra legem”.
La petizione, da strumento di tutela contro atti illeciti o illegittimi della PA, si è trasformata in diritto di libertà politica, in un “mezzo” di partecipazione alla vita pubblica, in uno strumento volto a consentire ed a favorire il dialogo tra cittadino e assemblee rappresentative.
XIV
Il Costituente del 1946, nell’art. 50 della Costituzione repubblicana, ha accolto soltanto la c.d. pubblic-petition (non menzionando espressamente la petizione-painte, attraverso la quale i cittadini possono avanzare doglianze di carattere personale). Secondo alcuni, il diritto di petizione, quale istituto di partecipazione istituzionale, sarebbe stato previsto nella Costituzione entrata in vigore nel 1948 soltanto in omaggio alla tradizione, dato che nel frattempo avevano acquistato notevole importanza mezzi molto più potenti di espressione dell’opinione pubblica (p.es la stampa, i partiti politici, quali canali di comunicazione tra cittadini ed istituzioni) e di pressione sui pubblici poteri irrispettosi, delle volte, di obblighi, anche elementari, imposti da norme di legge.
Il diritto di petizione è previsto pure dall’art. 44 dell’EU- Grundrechtscharta ed è riconosciuto anche alle persone giuridiche; costituisce espressione del principio partecipativo e funge da raccordo tra cittadino e Parlamento europeo.
XV
Tornando alla RFT, il Petitionsrecht è stato definito un Leistungsgrundrecht, per cui, ai fini di tutela di questo diritto, il cittadino ha diritto di proporre una Leistungsklage. Questo diritto, come ha statuito la Corte costituzionale federale (BVerf.GE), contiene altresìAbwehrgehalte, poiché è uno strumento valido per prevenire – perlomeno indirettamente – che le pubbliche autoritàadottino provvedimenti anche “contra legem”, specie se si tratta di favorire un loro “cliente”.
La cecità autocratica di quelli che amano l’ombra e si circondano di plaudenti adulatori, ogni tanto fa sì che la fitta rete di interessi (vale il principio: niente per niente) ha il sopravvento su quel minimo di imparzialità e di trasparenza che al giorno d’oggi dovrebbe essere ovvio; criteri, entrambi, essenziali affinché si possa parlare di “amministrazione” che rispetti il principio di legalità.
Al Petitionsrecht, nella RFT, corrisponde il diritto di pretendere dall’esecutivo la messa a disposizione di informazioni e della documentazione necessari per l’esercizio di tale diritto costituzionale. Il diritto di petizione contiene pertanto anche quello di prendere visione degli atti (o di ottenere informazioni sul contenuto dei medesimi da parte della PA). Non rientrano invece nel concetto di Petition mere manifestazioni di opinione o comunicazioni (B.Verw.GE 128,295) che sono garantite dall’art. 5, 1°c., della Costituzione federale.
L’art. 17 GG non trova inoltre applicazione quando un atto debba essere qualificato come Rechtsmittel o Rechtsbehelf ai sensi dell’art. 19, 4°c., Cost. fed.; ciò non impedisce però di “servirsi” del Petitionsrecht una volta che i Rechtsmittel siano esauriti.
XVI
Per quanto concerne le forme e i termini, ai quali è soggetto l’esercizio del diritto di petizione nella RFT, va rilevato anzitutto che la Petition deve essere redatta per iscritto, con firma autografa del petente, ma la trasmissione della stessa può avvenire anche a mezzo telefax. Le petizioni, per la redazione delle quali è prescritto l’uso della lingua tedesca, possono essere inoltrate anche cumulativamente, nel qual caso si parla di Sammelpetitionen. È richiesto però che dal contesto risulti l’identità di tutti i petenti, anche se in calce alla Sammelpetition è sufficiente l’apposizione di una sola firma autografa.
Con la Petition il petente, oltre a proporsi il conseguimento di fini suoi propri, può perseguire altresì il conseguimento di interessi altrui o di natura collettiva. Destinatari delle petizioni possono essere il Parlamento federale, ma anche i Länderparlamente nonché i Gemeinde- e i Kreisparlamente; non però singoli componenti di queste rappresentanze popolari. Qualora una Petition pervenga ad uno di questi enti rappresentativi che non sia competente, vi è obbligo di trasmetterla all’organo competente oppure, in alternativa, ad indicare al petente, l’autorità competente; il mancato adempimento a quest’obbligo, costituisce una Beeinträchtigung des Petitionsrechtes che, ricordiamolo, è un Grundrecht.
Competenti (secondo il Bundesverfassungsgericht) a procedere all’esame delle petizioni, sono rispettivamente il Bund, il Land, la Gemeinde o il Kreis, al quale spetta la competenza nella materia oggetto della Petition.
XVII
Il Petitionsrecht spetta a tutte le persone fisiche (siano esse o meno cittadini della RFT (B Verw G Bh 415.1 Nr. 32)) e anche alle persone che non hanno ancora compiuto la maggiore età nonché ai Geschäftsunfähigen. Per quanto concerne gli stranieri residenti all’estero, secondo parte della dottrina (p.es. Stein), è necessaria l’esistenza di un “Bezugselement zu den Grundrecht-verpflichteten”; la tesi contraria viene sostenuta dal Brenner. La soluzione della questione è tutt’altro che di importanza teorica. Si pensi p. es. ad inquinamenti con effetti oltre frontiera, tollerate dalle autorità della RFT o a persone espulse dal territorio della RFT.
Il diritto di petizione spetta anche alle persone giuridiche nonché ad associazioni di persone, mentre, per quanto concerne il diritto di petizione delle persone giuridiche straniere, benché la dottrina prevalente si esprima per il riconoscimento di questo diritto (p.es. Stadler, Isensee), non mancano i sostenitori della tesi contraria (Klein, v. Coelln).
XVIII
Costituisce violazione del diritto di petizione, la mancata accettazione della petizione da parte del competente organo rappresentativo o se alla medesima non viene data risposta oppure se la risposta è erronea o insufficiente in quanto, come già detto, il Petitionsrecht è un Leistungsgrundrecht. Secondo la dottrina largamente prevalente, la risposta alla petizione (il c.d. Petitionsbescheid) dovrebbe essere concisamente motivata, con indicazione, anche, delle misure eventualmente adottate a seguito dell’inoltro della stessa. Di avviso contrario, a proposito dell’obbligo di motivazione, è la Corte costituzionale (BVerfGE 2, 225/230).
Al petente non spetta il diritto “auf mündliche Anhörung”, cioè di essere sentito oralmente, ma a carico del medesimo non possono essere poste spese di alcun genere. Se una petizione avente lo stesso oggetto e contenuto, viene proposta più volte, basta una “einmalige Erledigung” (in questo senso ved. BVerfGE 2. 225/231). Va rilevato che il principio della “Diskontinuität” non trova applicazione per le petizioni, per cui, se p. es. una Petition è stata rivolta al Bundestag poco prima della scadenza del mandato di tale assemblea (federale), la petizione non deve essere “rinnovata” (ripresentata) una volta eletto il nuovo Bundestag e l’obbligo di Erledigung passa automaticamente al “nuovo” organo rappresentativo.
Secondo parte della dottrina, l’art. 17 della Costituzione federale conterrebbe il diritto di invocare la tutela giudiziaria non soltanto se vengono ostacolati, da privati, i preparativi necessari per una petizione (p. es. la raccolta delle firme), ma anche se vengono frapposti, da autorità , ostacoli alla redazione della stessa (si parla in proposito di un Abwehranspruch). Una Beeinträchtigung del Petitionsrecht è stata ravvisata dal BVerwGE 93, 287/291 anche nel caso in cui una persona è stata svantaggiata per il fatto di aver partecipato alla redazione di una petizione.
XIX
Secondo la Corte costituzionale federale, il Petitionsrecht puòsubire restrizioni e limitazioni se ciò si appalesa necessario ai fini della tutela di un altro “Verfassungsgut” e se viene comunque rispettato il principio della Verhältnismäßgkeit. Il Kontaktsperregesetz p. es. consente di imporre limiti al diritto di redigere Sammelpetitionen. I pubblici dipendenti possono subire limitazioni all’esercizio del diritto di petizione con riferimento ad esigenze di servizio e si reputa che esse trovino il loro fondamento nel disposto dell’art. 33, 5°c., Cost. fed. . L’art. 17 GG non contiene una riserva di legge, ma, trattandosi di un Leistungsrecht, si ritiene ammissibile la c.d. Ausgestaltung.
XX
Il Sammelpetitionsrecht degli appartenenti alle forze armate nonché di coloro che prestano il servizio sostitutivo, per la durata del medesimo e del servizio militare, può subire restrizioni ai sensi dell’art. 17a GG. Questo articolo è stato introdotto nel 1956 e non contiene un selbständiges Grundrecht (BVerfGE 44, 197/205), ma Einschränkungsvorbehalte. Ha statuito la Corte cost. feder. (BVerfGE 83, 60/62f) che “Einschränkungen gemäß Art. 17a müssen im Lichte des einzuschränkenden Grundrechtes (alla luce del limitando diritto fondamentale) gesehen werden” e comunque deve essere rispettato il principio della Verhältnismäßigkeit; ciòi mplica che limitazioni sono ammissibili se ed in quanto sono indispensabili e se sono imposte al fine di garantire l’operatività delle strutture militari e delle istituzioni, nelle quali prestano servizio coloro che hanno optato per il servizio sostitutivo.
