Le progressioni economiche orizzontali dei dipendenti degli Enti locali all’interno della categoria

Le progressioni economiche orizzontali dei dipendenti degli Enti locali all’interno della categoria

L’istituto delle progressioni economiche è divenuto lo strumento per l’erogazione a pioggia di benefici economici aventi le caratteristiche di veri e propri incrementi stipendiali.

Abstract

Sorto con la finalità di valorizzare l’esperienza dei dipendenti degli Enti locali maturata all’interno delle diverse categorie professionali, l’istituto delle progressioni economiche è divenuto lo strumento per l’erogazione a pioggia di benefici economici aventi le caratteristiche di veri e propri incrementi stipendiali. La valenza esclusivamente economica a beneficio del dipendente meritevole, nella maggioranza dei casi, si è, però, tradotta in una erogazione per tutti i dipendenti. Il mancato utilizzo di criteri realmente selettivi ha, infatti, vanificato completamente le finalità  che il contratto nazionale si prefiggeva.

Per queste ragioni l’utilizzo delle cd. PEO si è rivelato insoddisfacente poiché rivolto più ad “accontentare tutti” che non a premiare effettivamente i meritevoli che in questo modo si sono sentiti demotivati. Il massiccio ricorso alla progressione economica e la durata indeterminata che la rende, quale elemento fisso e continuativo della retribuzione base mensile, pienamente pensionabile, ha fatto sì che in molti Enti locali non vi siano più  risorse per poter effettuare nuove progressioni, mentre le organizzazioni sindacali premono in questa direzione e con criteri che non privilegiano il merito. L’incapacità strategica del datore di lavoro pubblico (Giunta, delegazione di parte pubblica) circa il ruolo centrale della “risorsa umana” nelle politiche degli Enti locali e nello sviluppo della sua offerta di servizi per la comunità, l’impreparazione di molti responsabili/dirigenti nella valutazione unitamente alla propensione ad effettuarla solo formalmente nonché la continua ricerca del consenso e della “pace sociale” tra i dipendenti, sono le ragioni principali di un uso distorto dell’istituto.

Sommario

Progressioni economiche: quadro normativo
Le progressioni economiche secondo il CCNL 21 maggio 2018
Progressioni economiche: il finanziamento
Progressioni economiche: il ruolo della contrattazione
Progressioni economiche: la valutazione

 

Progressioni economiche: quadro normativo
 

L’istituto delle progressioni economiche all’interno della categoria (c.d. “gradini”) è stato introdotto dall’articolo 5 del Contratto Nazionale di Lavoro 31 marzo 1999 al posto del Livello Economico Differenziato (meglio conosciuto come LED) di cui all’articolo 35 del decreto del Presidente della Repubblica 3 agosto 1990 n. 333, in sostituzione delle vecchie qualifiche funzionali previste dal N.O.P. (acronimo di Nuovo Ordinamento Professionale), concedendo all’Ente locale maggiori spazi di manovra e/o strategia nell’ottimizzazione delle risorse umane rispetto alla rigida e limitativa applicazione dei LED.

In particolare, l’articolo 5 disciplina la progressione economica all’interno di ciascuna categoria - che si realizza nel limite delle risorse disponibili nell’apposito fondo di cui al successivo articolo 14 – individuando specificatamente i criteri di valutazione di competenza dirigenziale, mentre l’articolo 4 demanda poi alla contrattazione decentrata integrativa le fattispecie, i criteri, i valori e le procedure per la individuazione e corresponsione dei compensi relativi agli incrementi retributivi collegati alla progressione economica. Conformemente, l’articolo 16 CCNL 31.3.1999, demanda alla contrattazione decentrata il completamento e l’integrazione dei criteri per la progressione economica all’interno della categoria, di cui all’articolo 5, comma 2.

Diversamente dalla progressione verticale che comporta un mutamento della posizione giuridico-economica del dipendente, la progressione economica “orizzontale” non va inserita nel Piano Triennale Fabbisogno del Personale, non richiede la stipula di nuovo contratto individuale di lavoro e comporta solo un aumento di spesa pari all’incremento economico all’interno della categoria. In pratica l’attribuzione della progressione economica a dipendenti di Enti locali, secondo l’articolo 5, ha effetto esclusivamente in termini economici.

Costituisce un semplice aumento retributivo e ferma restando la categoria di appartenenza, non ha, quindi, alcuna conseguenza sia di tipo gerarchico che sulle mansioni e sui profili presenti nell’organizzazione dell’Ente locale che permangono  invariati. Ad esempio, un dipendente classificato nella categoria D – posizione economica D2 - non sarà superiore gerarchico di altro dipendente inquadrato in D1. 

Successivamente sono intervenuti, in ordine temporale.

L’articolo 16, comma 2, del CCNL 1° aprile 1999 finalizzato a limitarne l’applicazione introducendo, con decorrenza dall’1.1.2001, la previsione che il costo medio ponderato del personale collocato in ciascun percorso economico di sviluppo non potesse superare il valore medio del percorso dello stesso.

Con la dichiarazione congiunta n. 4 del CCNL 14 settembre 2000 (c.d. “code contrattuali”) le parti consolidavano il suddetto principio con la previsione della non realizzabilità di ulteriori progressioni nella categoria interessata, in caso di superamento dei vincoli di cui all’articolo 16, comma 2, del CCNL dell’1.4.1999 alla data del 1.1.2001.

Gli articoli 34 e 35 del CCNL 22 gennaio 2004 hanno introdotto ulteriori novità, quali: il superamento del baricentro del costo medio ponderato del costo del personale e, quindi, la possibilità di incrementare le progressioni economiche; la previsione di ulteriore percorso delle progressioni economiche, a valere per l’anno 2004, A5, B7, C5 e D6; conferma che gli oneri relativi al pagamento dei maggiori compensi spettanti al personale che ha beneficiato della disciplina sulle progressioni economiche orizzontali, di cui all’articolo 5 del CCNL del 31.3.1999, fossero interamente a carico delle risorse decentrate previste dall’art. 31, comma 2, del CCNL dell’1/4/1999.

L’articolo 9 del CCNL 11/04/2008 ha stabilito la permanenza minima di 24 mesi nella posizione economica per poter accedere a quella successiva.

L’articolo 23 del decreto legislativo n. 150/2009 ha disposto che le progressioni economiche sono attribuite in modo selettivo a una quota limitata di personale, subordinatamente al rispetto del ciclo della performance e della relativa validazione nella relazione sulla performance effettuata dall’Organismo Indipendente di Valutazione (in breve  OIV) o dal Nucleo di Valutazione, qualora presente nell’Ente locale con questa denominazione.

Infine, l’articolo 9, comma 21, del decreto-legge n. 78/2010, ha previsto che le progressioni di carriera comunque denominate, tra cui anche le progressioni economiche, disposte negli anni 2011 al 2014, producevano solo effetti giuridici; la data di decorrenza, ai fini della maturazione del biennio minimo di permanenza per poter partecipare a nuove progressioni, era fissata alla data in cui la stessa è stata effettuata e non al 1° gennaio 2015. Pertanto potevano essere sì attivate, ma il corrispondente importo veniva previsto, impegnato con vincolo di destinazione ed accantonato nel fondo delle risorse stabili, senza poter essere liquidato ai dipendenti aventi diritto, se non al 1° gennaio 2015, senza diritto alla corresponsione di arretrati.

La riduzione del fondo per le risorse decentrate in relazione alle cessazioni prevista dall’articolo 9, comma 2 bis del citato decreto-legge 78/2010, unitamente ai motivi appena riportati, ha fatto sì che gli Enti locali in questo periodo si sono mostrati poco propensi nell’affrontare questo complicato iter procedurale non ritenendolo utile.

Con deliberazione n. 27/2012 delle Sezioni Riunite della Corte si dei conti, i giudici contabili hanno interpretato la norma in modo rigoroso, ritenendo che le progressioni economiche orizzontali previste dall’articolo 23 del decreto legislativo n. 150/2009 rientrano nel regime giuridico ed economico di contenimento delle spese in materia di pubblico impiego di cui all’articolo 9, comma 21, del decreto-legge n. 78/2010, convertito, con modificazioni, nella legge n. 122/2010.
 

Le nuove progressioni economiche secondo il CCNL – Comparto Funzioni Locali 21 maggio 2018

L’istituto è oggi disciplinato dall’articolo 16 del CCNL – Funzioni locali 21 maggio 2018, anche se l’ipotesi del contratto periodo 2019-2021 prevede delle modifiche consistenti nella introduzione dei cd.” differenziali stipendiali” per le progressioni all’interno delle aree chiamati a sostituire le attuali progressioni economiche per premiare l’esperienza professionale.

La bozza del nuovo contratto presentata dall’ARAN e su cui si sta trattando, prevede che l’attribuzione dei “differenziali stipendiali” costituisce progressione economica all’interno dell’area ai sensi dell’articolo 52 comma 1-bis del decreto legislativo n. 165/2001, non determina l’attribuzione di mansioni superiori, e che l’attribuzione dei benefici economici avviene mediante procedura selettiva di area, attivabile annualmente in relazione alle risorse disponibili nel fondo risorse decentrate. Salvo future modifiche scaturenti dalla trattativa sono ammessi a partecipare alla procedura selettiva i lavoratori che negli ultimi 3 anni non abbiano beneficiato di alcuna progressione economica.

L’attuale disciplina prevede che la progressione economica all’interno della categoria si acquisisce, partendo dal trattamento tabellare iniziale, in sequenza, di successivi incrementi corrispondenti ai valori delle diverse posizioni economiche previste.

Una novità di rilievo riguarda la previsione di ulteriori posizioni economiche all’interno della categoria, cioè A7, B8, C6, D7, ampliando il percorso professionale.

Dall’interpretazione ermeneutica della disposizione contrattuale si evince come sia illegittima una procedura che preveda un doppio salto come, ad esempio, da D1 a D3 senza passare prima per D2.

Le progressioni economiche orizzontali costituiscono elemento di premialità delle prestazioni lavorative, riconosciute in modo selettivo ad una quota limitata di dipendenti, in relazione allo sviluppo delle competenze professionali ed ai risultati individuali e collettivi rilevati dal sistema di valutazione della performance individuale del triennio che precede l’anno in cui è adottata la decisione di attivare l’istituto, tenendo conto eventualmente a tal fine anche dell’esperienza maturata negli ambiti professionali di riferimento, nonché delle competenze acquisite e certificate a seguito di processi formativi.

L’istituto della progressione economica orizzontale rappresenta  uno degli strumenti organizzativi cardine del processo di riforma del lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni con l’obiettivo del miglioramento dell’efficienza dei servizi. Esso si fonda essenzialmente sul sistema premiante connesso alla valutazione dell’apporto individuale passato e potenziale del lavoratore. L’effetto di tale progressione è di consentire al lavoratore meritevole una carriera economica mediante incrementi di posizione retributiva senza alcun mutamento delle mansioni, fondati sull’effettivo valore della prestazione.

L’attribuzione avviene in base a criteri meritocratici e non esclusivamente su elementi automatici come l’anzianità di servizio ed è erogata solo a una percentuale limitata di lavoratori valutati come i migliori. In pratica costituisce lo strumento per premiare in modo selettivo all’interno di ciascuna categoria i lavoratori più meritevoli al ricorrere di determinati criteri, che non possono consistere nella mera anzianità di servizio (Cfr. Corte di Cassazione, Sezione Lavoro, Ordinanza n. 27932 del 7/12/2020).

Nonostante la chiarezza della norma contrattuale, non di rado si riscontra che gli Enti locali interpretano la nozione di “esperienza maturata” come sinonimo di anzianità di servizio ed individuano, pertanto, tra i criteri per l’assegnazione delle progressioni economiche orizzontali, il mero computo degli anni di servizio maturati nella categoria di appartenenza, nonostante l’ARAN (Parere CFL 96) abbia sostenuto come il requisito dell’”esperienza maturata negli ambiti professionali di riferimento” si identifica con lo sviluppo ed il miglioramento delle conoscenze e della capacità di svolgere, con efficacia e padronanza tecnica, le mansioni affidate, per effetto del servizio prestato, escludendo che l’anzianità costituisca un sinonimo dell’esperienza.

Le “competenze certificate a seguito di processi formativi”, invece, si identificano con l’insieme delle capacità, delle abilità e delle conoscenze acquisite dal dipendente nel corso della sua esperienza lavorativa, formativa e di vita come riconosciute e certificate da soggetti a ciò competenti, attraverso un percorso di ricostruzione e valutazione di tali esperienze. Rientrano in tale ambito, ad esempio, la certificazione di competenza linguistiche o informatiche (ai diversi livelli previsti), da soggetti specificamente legittimati e riconosciuti.

I requisiti specifici sui quali si basano le selezioni sono i seguenti:

1) Esperienza acquisita

triennio

2) Arricchimento professionale

Per arricchimento professionale si intende:

-  capacità di ricoprire ruoli di diverso profilo professionale;

-  capacità di sostituire colleghi di categoria equivalente con diverso profilo professionale;

- espletamento di attività di coordinamento di unità operative, di attività in unità di progetti multidisciplinari o squadre operaie;

3) Formazione ed aggiornamento professionale

Si fa riferimento alla formazione acquisita dal personale dipendente al fine di garantire le adeguate conoscenze per poter eseguire il proprio lavoro nonché la possibilità di svolgere, in caso di necessità, anche un diverso lavoro. Attiene a piani di formazione che si concludono con l’accertamento dell’avvenuto accrescimento della professionalità del singolo dipendente, con certificazione finale di merito rilasciata dai soggetti attuatori attestante l’acquisizione delle competenze dei lavoratori con stretto riferimento alle progressioni economiche.

Essa attiene al modo di operare e comprende quindi l’acquisizione di tecniche e approcci lavorativi maggiormente adatti al contesto operativo.

Per aggiornamento si intende l’adeguamento delle conoscenze lavorative, tenendo conto delle novità intervenute sia in termini tecnologici che normativi.

All’interno della formazione e aggiornamento rientrano:

- iscrizione a specifici albi professionali;

- per l’accesso alla sola categoria D titoli di studio ulteriori a quelli validi per l’accesso all’area dall’esterno (lauree, master universitari e corsi universitari, specializzazioni, dottorati di ricerca, corso e/o attestati con esame finale certificato con esame finale), ritenuti maggiormente utili, per l’attinenza con le posizioni da coprire previste dall’ordinamento professionale vigente al proprio interno (cfr. Funzione Pubblica, parere 0066005-P-06/10/2021).

Gli aventi diritto sono coloro che hanno presentato domanda o che hanno partecipato alla progressione: infatti, il limite del 50% deve essere rispettato tra coloro che hanno presentato domanda e coloro che hanno effettuato la progressione. Dunque la percentuale non è rivolta indistintamente a tutti i dipendenti dell’Ente locale, ma a quella parte di questi che sono in possesso dei requisiti, stabiliti in sede di contrattazione integrativa, anche se il CCNL 21 maggio 2018 ne detta inderogabilmente uno: la permanenza di 24 mesi nella posizione economica in godimento.

Per la circolare della Ragioneria Generale dello Stato la quantità massima di dipendenti che può accedere alle progressioni economiche all’interno della categoria non deve eccedere il 50% degli aventi diritto, per ciascun anno, ad accedere alla procedura. Il calcolo va arrotondato per difetto (fino a 0,49), altrimenti per eccesso.

Poiché di norma le progressioni si realizzano per categoria, si ritiene che tale rapporto debba essere rispettato per ciascuna categoria e, comunque, complessivamente a livello di Ente. Nell’ipotesi in cui in talune categorie fosse presente una sola persona, si ritiene che la stessa possa comunque beneficiare della progressione.

Ad esempio, se nell’anno X un Ente locale con 50 dipendenti e solo 40 in possesso dei requisiti procede a selezione per progressione orizzontale, alla medesima possono partecipare 20 dipendenti (50% degli aventi diritto). Nell’anno X+1 alla selezione può partecipare solo l’altra metà dei dipendenti (in numero di 20) e, di questi, solo al 50% (in numero di 10) corrispondente al 25% dei dipendenti.

La Ragioneria Generale dello Stato, con circolare n. 18 del 28 giugno 2021 sul conto annuale per l’anno 2020, ha precisato:

- il rispetto della permanenza biennale nella fascia economica precedente, se previsto dal CCNL di riferimento;

- una misura del grado di selettività effettivamente realizzato, determinata dal rapporto fra domanda PEO188 (PEO effettuate) e domanda PEO111 (dipendenti che hanno concorso alle PEO); tale rapporto deve essere inferiore o al massimo uguale al 50%;

- il rispetto delle indicazioni dell’articolo 23, comma 2, del decreto legislativo 150/2009 (selettività delle procedure e numero limitato di dipendenti vincitori delle progressioni), asseverato dalla risposta alla domanda PEO119;

- il rispetto del principio di non retrodatazione oltre il primo gennaio dell’anno nel quale si conclude il procedimento amministrativo delle progressioni (domanda PEO266) che, solo nel caso del comparto Funzioni Locali riguarda il primo gennaio dell’anno di perfezionamento del contratto integrativo, secondo le indicazioni dell’articolo 16, comma 7 del relativo CCNL 2016-18 (domanda PEO401);

- il totale delle risorse destinate a progressioni economiche orizzontali contrattate e certificate nell’anno di rilevazione (domanda PEO133).

L’Aran (Parere CFL 100) ha precisato che il presupposto del periodo minimo di almeno di 24 mesi di permanenza nella posizione economica in godimento non può in nessun caso essere modificato, in aumento o in diminuzione, in sede di contrattazione integrativa, atteso che in materia non può ravvisarsi alcuna delega negoziale del CCNL alla contrattazione di secondo livello e che, in ogni caso, sulla base della disciplina contrattuale dell’istituto, è sempre necessario che tra la data di attribuzione della nuova posizione economica e la decorrenza di quella precedente sia intercorso almeno un biennio.

La permanenza biennale nella posizione economica ivi stabilita deve essere calcolata con riferimento alla data in cui questa è stata effettivamente riconosciuta al lavoratore per effetto di precedente progressione economica orizzontale o per effetto di nuova assunzione a seguito di concorso pubblico.

La verifica del possesso del requisito di permanenza minima nella posizione economica deve essere effettuata con riferimento al momento in cui interviene l’atto formale iniziale (bando, avviso, ecc.) della procedura selettiva, come autonomamente disciplinata da ogni ente, per la realizzazione della progressione economica nella categoria, ai sensi dall’articolo 7, comma 4, lettera c), del già citato CCNL del 21.5.2018.

Viceversa, si ritiene che possano essere stabiliti in sede di contrattazione integrativa sia la data alla quale i dipendenti devono possedere il requisito del periodo minimo di permanenza di 24 mesi nella posizione economica in godimento, sia eventuali ulteriori presupposti e condizioni legittimanti la partecipazione dei dipendenti alle procedure selettive per l’attribuzione della progressione economica orizzontale quali, ad esempio, la presenza in servizio del personale ad una determinata data (Parere Aran CFL 121).

L’ARAN, con risposta CFL 125 del 7.1.2021, ha affermato che, ai fini dell’attribuzione delle progressioni economiche orizzontali, le disposizioni dell’articolo 16, comma 3, del CCNL 21.05.2018 possono essere interpretate nel senso che le progressioni economiche possano essere attribuite sulla base della valutazione della performance individuale del personale relativa al triennio che precede l’anno in cui è adottata la decisione” senza distinguere, a questi fini, se la valutazione triennale si riferisce ad anni di attività lavorativa prestata in categorie differenti”.

L’Agenzia ha infatti ritenuto che la valutazione della performance individuale del triennio non possa che avere riguardo, rispetto a ciascun candidato, alle risultanze dell’attività lavorativa dallo stesso effettivamente svolta nelle tre annualità di riferimento sulla base del proprio inquadramento giuridico ed economico. Ove, pertanto, nel triennio 2017/2019, un dipendente  risulti, nel 2017, ancora inquadrato nella categoria C e dal 2018 abbia acquisito un inquadramento in categoria D, fermo restando il possesso del requisito di 24 mesi di cui all’articolo 16, comma 6, le risultanze della valutazione non potranno che fare riferimento alle prestazioni ed ai risultati effettivamente conseguiti dal dipendente nelle tre annualità di riferimento (un anno con inquadramento in categoria C e due anni con inquadramento in categoria D).
 

Progressioni economiche: il finanziamento

Con l’entrata in vigore del CCNL 22 gennaio 2004 il finanziamento delle progressioni economiche orizzontali sono finanziate dalla parte stabile del fondo per le risorse decentrate e non più dal fondo unico di cui all’articolo 15 del CCNL 1° aprile 1999. Il fondo per le progressioni economiche orizzontali (fondo PEO) rappresenta una spesa destinata al trattamento economico accessorio del personale ed è costituito da risorse stabili previste all’origine dal contratto collettivo nazionale (articolo 23, comma 1, del decreto legislativo 150/2009; articolo 68, comma 2, lettera  j), CCNL Funzioni Locali, 21 maggio 2018, perché hanno la caratteristica di certezza per gli anni successivi e trattasi di spese di parte corrente del bilancio di previsione preordinate alla erogazione dei servizi dell’Ente locale.

Progressioni economiche il ruolo della contrattazione

È compito della contrattazione integrativa stabilire, anche annualmente (le disposizioni contrattuali prevedono la durata quadriennale dei contratti decentrati), la quantità delle risorse da destinare a questo istituto e non il numero delle progressioni orizzontali nelle singole categorie.

Non è consentito che nel corso dello stesso anno si abbiano più progressioni orizzontali mentre le regole di valutazione vanno definite e portate a conoscenza prima della fase iniziale. E illegittima e contraria alle disposizione del contratto nazionale la previsione di attribuire progressioni orizzontali a tutto il personale in servizio (da intendere in senso lato: dipendenti in comando, in distacco ed a tempo determinato) in palese violazione del principio meritocratico e che può causare danno erariale a carico dei responsabili.

Come pure sono da ritenere illegittime clausole che limitano la partecipazione alla selezione per le progressioni orizzontali per far sì che si possa consentire a tutti o quasi tutti i dipendenti di partecipare alla selezione medesima (c.d. principio di rotazione) venendo in luce, anche in questa fattispecie, comportamenti che violano lo spirito meritocratico. Altra procedura illegittima è quella di attribuire progressioni plurime allo stesso dipendente in un arco temporale ridotto (al di sotto dei due anni di permanenza nella categoria).   

L’Aran ha avuto modo di precisare che la clausola contrattuale contenente la locuzione “ad una quota limitata di dipendenti”, non va intesa nel senso di  “contrattualizzare” tale particolare aspetto della disciplina delle progressioni economiche orizzontali (cfr. CFL 120). Si tratta, infatti, solo di un richiamo alla vigenza delle previsioni dell’articolo 23, comma 2, del decreto legislativo n. 150/2009 che rappresentano la cornice legale di riferimento entro cui si esplica la regolamentazione contrattuale, che non ha capacità derogativa o integrativa della stessa, al fine di garantire la premialità e la selettività dell’istituto della progressione economica orizzontale. Tale disciplina legislativa, infatti, dispone unicamente che: “Le progressioni economiche sono attribuite in modo selettivo, ad una quota limitata di dipendenti, in relazione allo sviluppo delle competenze ed ai risultati individuali e collettivi rilevati dal sistema di valutazione”.

È bene, altresì, ricordare che l’Agenzia, in merito al  numero massimo dei possibili beneficiari della PEO, ha ritenuto opportuno rimandare alle indicazioni fornite dal Dipartimento della Funzione Pubblica e dal Ministero dell’Economia e Finanze, che in quanto istituzionalmente competenti per l’interpretazione delle norme, si sono espressi affermando che “le progressioni economiche, dovendo riferirsi a quote limitate di personale (e quindi non maggioritarie), non possono interessare più del 50% della platea dei potenziali beneficiari”. Occorre, inoltre, aggiungere che, stante la precisazione contenuta nella parte finale del su richiamato comma 2 dell’art. 16, è chiaro che il calcolo della platea dei potenziali beneficiari va fatto escludendo tutti coloro che non possono vantare una permanenza almeno biennale nella posizione economica attualmente in godimento.

La decorrenza delle progressioni orizzontali non può andare oltre il 1° gennaio dell’anno in cui viene sottoscritto il contratto integrativo (Parere ARAN CFL 124) a nulla rilevando che la procedura di attribuzione è stata conclusa successivamente l’esercizio di riferimento. Anche se il momento genetico della conclusione del contratto integrativo è da riferire al 1° gennaio dell’anno nel quale viene sottoscritto il contratto integrativo definitivo (non è sufficiente la sottoscrizione della sola ipotesi di contratto), ex articolo 1326 codice civile, si evidenzia come solo con la pubblicazione della graduatoria definitiva, che conclude il procedimento di selezione, si acquisisce il diritto alla progressione economica. La fase della pubblicazione è dunque l’atto finale che attribuisce il beneficio agli aventi diritto e solo da quella data inizia la “permanenza” minima di 24 mesi nella posizione economica per poter accedere a quella successiva (articolo 16, comma 6, CCNL – Comparto Funzioni Locali 21 maggio 2018). Più nello specifico, la graduatoria rappresenta la conclusione fisiologica di una selezione per l’attribuzione di progressione economica orizzontale ed assolve alla funzione di dare compiutamente e conclusivamente conto delle risultanze delle valutazioni espresse in ordine al merito dei dipendenti, al fine di “graduarne”, appunto, il merito ed è la sola fase a produrre effetti giuridici nella sfera giuridica dei destinatari.

Aver interpretato la decorrenza della progressione economica orizzontale alla data in cui viene sottoscritto il contratto integrativo, ma non oltre il 1° gennaio dello stesso anno (vedi Parere ARAN CFL 69 del 20/12/20219; Dipartimento Funzione Pubblica, Parere 0006153-P-29/01/2021), come giustamente fatto rilevare anche dalla Ragioneria Generale dello Stato e dalla Corte dei Conti rappresenta, a parere degli scriventi, un “vulnus” del sistema.

Il tardivo avvio in corso d’anno (indicato con la lettera X) delle trattative per il rinnovo del contratto integrativo e la sua sottoscrizione definitiva nell’anno successivo (X + 1), non consente la decorrenza retroattiva all’anno X delle progressioni economiche orizzontali, anche se sussiste la relativa copertura finanziaria.

Nel caso in cui un contratto integrativo venga sottoscritto in data 31 dicembre dell’anno X, e sulla base degli accordi in esso contenuti la decorrenza delle progressioni orizzontali è stata fissata alla data del 1° aprile dello stesso anno, tale percorso può ritenersi coerente con le previsioni del citato articolo 16, comma 7, del CCNL 21 maggio 2018, anche qualora la procedura di attribuzione con la relativa graduatoria si sia conclusa nell’anno successivo.

Si rammenta che le posizioni economiche “nuove” “D7”, “C6”, “B8” e “A6”, previste dalla Tabella C allegata al CCNL 21 maggio 2018, non possono avere comunque decorrenza anteriore al 1° aprile 2018, in quanto istituite dalla contrattazione collettiva nazionale solo da tale data.

Per quanto riguarda la durata il comma 8 dell’articolo 16 prevede espressamente che le procedure selettive hanno vigenza solo l’anno per il quale è stata prevista l’attribuzione delle progressione economica.

 

Progressioni economiche: la valutazione

Le progressioni economiche sono attribuite sulla base della valutazione della performance individuale del triennio che precede l’anno in cui è adottata la decisione di attivazione dell’istituto, tenendo conto eventualmente a tal fine anche dell’esperienza maturata negli ambiti professionali di riferimento, nonché delle competenze acquisite e certificate a seguito di processi formativi e prevalenza dei criteri meritocratici in cui è adottata la decisione di attivare l’istituto senza distinguere, a questi fini, se la valutazione triennale si riferisce ad anni di attività lavorativa prestata in categorie differenti.  

L’articolo 16 del Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro del Comparto Funzioni Locali del 21/05/2018 disciplina l’istituto della progressione economica all’interno delle categorie e conferma il sistema di valutazione della prestazione introdotto dal CCNL 31.03.1999 che renda omogenei i sistemi della performance individuale, ed il possesso di almeno 24 mesi di permanenza nella posizione economica per poter partecipare alla selezione introdotto dall’articolo 9 del CCNL 11/4/2008.

Per il personale assunto mediante procedura di mobilità, il periodo di permanenza maturato dal dipendente nella posizione economica acquisita presso l’Ente di provenienza è utile ai fini del computo dei 24 mesi di permanenza nella posizione economica in godimento.

A tal fine si considera quanto segue:

- ai fini della maturazione dell’anzianità di servizio, il rapporto di lavoro a tempo parziale è considerato rapporto di lavoro a tempo pieno; 

- il personale trasferito da altro ente per mobilità non interrompe il proprio rapporto di lavoro che continua con il nuovo ente; pertanto nell’anzianità di servizio si considera anche quella pregressa.

Non è consentito individuare un arco temporale diverso da quello previsto dalla citata clausola contrattuale neppure attraverso l’introduzione di elementi derogatori che autorizzino l’Ente ad effettuare il calcolo della media delle valutazioni conseguite in un periodo inferiore al triennio.

Dal dato letterale della clausola contrattuale, prevista dall’articolo 16, comma 3 del CCNL - Funzioni Locali del 21.5.2018 emerge chiaramente l’inderogabile necessità che le valutazioni da utilizzare siano quelle del triennio antecedente l’anno della sottoscrizione del contratto integrativo che prevede l’attivazione dell’istituto.

Avverso la valutazione effettuata il dipendente può ricorrere, ai sensi dell’articolo 63 del decreto legislativo n. 165/2001, al giudice ordinario in funzione di giudice del lavoro entro l’ordinario termine prescrizionale di dieci anni.

Sembra pertanto doversi ritenere esclusa anche solo la possibilità di prendere a riferimento le risultanze della valutazione media dei due migliori risultati ottenuti nelle prestazioni rese negli ultimi tre anni antecedenti la selezione. Va tuttavia precisato che il triennio indicato nella richiamata norma non rappresenta un requisito di partecipazione, ma l’inderogabile arco temporale di riferimento relativo agli esiti della valutazione della performance individuale da considerare ai fini dell’attribuzione della progressione economica orizzontale (ARAN CFL 122).

Possiamo definire “piano della performance” il documento di programmazione e comunicazione introdotto e disciplinato dal decreto legislativo del 27 ottobre 2009, n. 150 che individua gli obiettivi, indicatori e target finalizzati alla misurazione e valutazione della performance dell’Amministrazione e del personale con qualifica dirigenziale (rectius: responsabile).  Per performance si intende l’insieme complesso di risultati quali la produttività, l’efficienza, l’efficacia, l’economicità e l’applicazione e l’acquisizione di competenze, finalizzate al miglioramento nel tempo della qualità dei servizi, delle organizzazioni e delle risorse umane e strumentali. 

La performance può essere definita come “il contributo che un individuo, o gruppo di individui, apporta allo svolgimento di una determinata attività per il raggiungimento delle finalità e degli obiettivi e al soddisfacimento dei bisogni della collettività”.

E’ un documento a valenza triennale in cui, coerentemente alle risorse assegnate, sono esplicitati gli obiettivi e gli indicatori ai fini di misurare, valutare e rendicontare la performance dell’Ente.

Possiamo distinguere tra:

- performance organizzativa (cioè dell’amministrazione considerata nel suo complesso o in riferimento ad un settore/area);

- performance individuale (cioè di un singolo soggetto).

A differenza della performance organizzativa che esprime la capacità della struttura di attuare i programmi adottati dall’Ente, la performance individuale rappresenta il contributo reso dai singoli al risultato, riguarda il raggiungimento degli obiettivi individuali o di gruppo assegnati dal responsabile/dirigente del settore/area, le competenze dimostrate e i comportamenti professionali e organizzativi messi in atto nell’ambito lavorativo, la qualità del contributo assicurato alla performance dell’unità organizzativa di appartenenza.

L’oggetto della valutazione riguarda le modalità e le capacità del singolo lavoratore presta la propria attività lavorativa nel contesto organizzativo di appartenenza: il modo di agire e di relazionarsi con gli altri (colleghi, superiori, collaboratori, utenti), il modo di esplicare le proprie competenze e le proprie capacità gestionali, manageriali, intellettive, la sua capacità di incidere sulla performance della struttura di appartenenza, la sua capacità di raggiungere gli obiettivi assegnati.

La performance individuale dei responsabili/dirigenti di unità organizzativa in posizione di autonomia e responsabilità è collegata:

a) agli indicatori di performance relativi all’ambito organizzativo di diretta responsabilità;
b) al raggiungimento di specifici obiettivi individuali;

c) alla qualità del contributo assicurato alla performance generale della struttura, alle competenze professionali e manageriali dimostrate;

d) alla capacità di valutazione dei propri collaboratori, dimostrata tramite una significativa differenziazione delle valutazioni.

La misurazione e valutazione svolte dai dirigenti/responsabili sulla performance individuale del personale sono effettuate sulla base del sistema di misurazione e valutazione della performance e collegate:

a) al raggiungimento di specifici obiettivi di gruppo o individuali;

b) alla qualità del contributo assicurato alla performance dell’unità organizzativa di appartenenza;
c) alle competenze dimostrate ed ai comportamenti professionali e organizzativi.

Il ciclo della performance è articolabile nelle seguenti fasi:

a) definizione e assegnazione degli obiettivi che si intendono raggiungere, dei valori attesi di risultato e dei rispettivi indicatori;

b) collegamento tra gli obiettivi e l’allocazione delle risorse;

c) monitoraggio in corso di esercizio e attivazione di eventuali interventi correttivi;

d) misurazione e valutazione della performance, organizzativa e individuale;

e) utilizzo dei sistemi premianti, secondo criteri di valorizzazione del merito;

f) rendicontazione dei risultati agli organi di indirizzo politico-amministrativo, ai vertici delle amministrazioni, nonché ai competenti organi esterni, ai cittadini, ai soggetti interessati, agli utenti e ai destinatari dei servizi.

La durata triennale degli obiettivi sottolinea il carattere strategico che li deve caratterizzare, lo stretto collegamento con le priorità politiche e programmatiche dell’Ente locale e il superamento del loro legame con lo svolgimento delle attività ordinarie dell’Ente. Ovviamente per gli obiettivi triennali vanno formulati gli indicatori che ne consentono la misurazione annuale.

La verifica dell’andamento degli obiettivi e degli indicatori della performance organizzativa e individuale rispetto a quelli programmati nel periodo di riferimento, è affidata all’OIV il quale ha il compito di segnalare all’organo di indirizzo politico-amministrativo eventuali scostamenti e la necessità da parte dell’organo di indirizzo politico-amministrativo di intervenire ponendo in essere azioni correttive in corso di esercizio, anche in relazione al verificarsi di eventi imprevedibili tali da alterare l’assetto dell’organizzazione e delle risorse a disposizione dell’amministrazione. Le   variazioni, verificatesi durante l’esercizio, degli obiettivi e degli indicatori della performance organizzativa e individuale sono inserite nella Relazione sulla performance e vengono valutate dall’OIV ai fini della validazione di cui all’articolo 14, comma 4, lettera c) del decreto legislativo n. 150/2009.

A titolo meramente esemplificativo si propone, di seguito, un procedimento di selezione per l’attribuzione di progressione economica orizzontale che ciascun Ente locale potrà adottare secondo le proprie esigenze.

Una volta sottoscritto il contratto integrativo che quantifichi le risorse della parte stabile del fondo da destinare alle progressioni economiche, il dirigente/responsabile di posizione organizzativa del Settore Personale con propria determinazione indice la procedura ed approva il bando che viene pubblicato all’albo pretorio on line per almeno …………… giorni e reso noto a tutti i dipendenti.

I dipendenti interessati presentano, entro il termine di pubblicazione del bando, istanza di partecipazione che, entro  ……..giorni successivi, saranno esaminate dal dirigente/responsabile di posizione organizzativa del Settore Personale mediante compilazione di  una scheda per ciascun dipendente. Può essere previsto un colloquio con l’interessato.

Ogni dipendente sottoscrive la propria scheda di valutazione in segno di accettazione del punteggio. In caso di apposizione di riserva, allo stesso è assegnato un termine massimo di giorni ......... (di solito 10) per presentare le proprie osservazioni, decorso il quale il dirigente/responsabile di posizione organizzativa del Settore Personale decide in via definitiva.

Sulla base dei punteggi assegnati in conformità ai precedenti commi, è definita ed approvata la graduatoria con determina e comunicati gli esiti ai diretti interessati i quali, entro ………. giorni (di solito 10) possono ricorrere all’Organismo Indipendente di Valutazione o Nucleo di Valutazione, ove presente nell’Ente con questa denominazione (o altro analogo organo individuato dall’Ente).

L’organo adìto, sentito il dipendente e il valutatore può confermare o modificare la valutazione. 

A parità di punteggio la  precedenza spetta al  dipendente cha vanta maggiore anzianità maggiore nella categoria, in subordine il più anziano di età. Le parti possono, però, individuare ulteriori criteri per la definizione di situazioni di parità di punteggio. La graduatoria viene pubblicata per almeno ……… giorni (di solito 15), all’albo pretorio on line ed affissa in luogo facilmente accessibile a tutti i dipendenti. Decorso tale termine, diventa definitiva e contro di essa il dipendente può attivare le azioni e ricorsi per la tutela dei propri interessi dinanzi al Giudice Ordinario in funzione di Giudice del Lavoro entro l’ordinario termine prescrizionale di dieci anni.

Le progressioni economiche hanno decorrenza dal 1°gennaio dell’anno di avvio delle procedure di selezione ma possono avere decorrenza anche successiva al 1° gennaio, qualora le parti abbiano inserito detta clausola.

A conclusione del presente approfondimento è utile osservare che spesso i Contratti Collettivi Integrativi subiscono limitazioni che derivano da pareri e/o circolari di soggetti terzi la contrattazione. Accettando queste limitazioni il potere negoziale delle parti ne esce indebolito soprattutto per la parte datoriale pubblica.

È quindi auspicabile che ciascuno svolga il suo ruolo senza oltrepassare i limiti, nel pieno rispetto delle leggi e degli accordi raggiunti, senza eccedere nell’esercizio del “potere” che deriva dalla propria funzione. Giustizia ed equilibrio sono assicurati qualora tali limiti siano adeguatamente e costantemente garantiti  ma  sembra, invece, che non per tutti  sia così.​​​​​​​