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L’Araba Fenice riappare in Sicilia: la responsabilità civile dello Stato - giustizia e una sua recente applicazione ad opera del Tribunale di Messina

07 luglio 2017 -
L’Araba Fenice riappare in Sicilia: la responsabilità civile dello Stato - giustizia e una sua recente applicazione ad opera del Tribunale di Messina

Indice

1. Premessa

2. Ricognizione normativa

3. L’opinione della Procura generale della Cassazione sulla riforma

4. Uno sguardo alla giurisprudenza europea

5. L’esame della sentenza del Tribunale di Messina

6. Conclusione

 

È la fede degli amanti

come l’araba fenice:

che vi sia, ciascun lo dice;

dove sia, nessun lo sa.

Se tu sai dov’ha ricetto,

dove muore e torna in vita,

me l’addita e ti prometto

di serbar la fedeltà.

Pietro Metastasio, “Demetrio

 

1. Premessa

Il titolo di questo scritto è un po’ provocatorio, non si prova neanche a negarlo.

L’araba fenice, creatura mitologica comune a più civiltà e culti, ispiratrice di pittori e poeti, evoca l’idea della rinascita ma le è ugualmente propria la caratteristica dell’inafferrabilità.

Qualcosa di cui si tramandano oralmente ricordi lontanissimi e della cui esistenza nessuno può dirsi certo, così come del luogo in cui rinascerà dalle sue ceneri.

Un mito, appunto, frutto dell’umano bisogno di ideali positivi.

Il suo accostamento a un istituto giuridico potrebbe suonare azzardato e magari anche ingiustamente critico.

Si proverà a dimostrare, per superare quest’impressione iniziale, che l’immagine di apertura è imposta, più che consentita, dalla ricognizione di ciò che è avvenuto nei due decenni di operatività della Legge 117/1988, significativamente intitolata «Risarcimento dei danni cagionati nell’esercizio delle funzioni giudiziarie e responsabilità civile dei magistrati».

Si racconterà che uno strumento nato per assicurare la piena realizzazione del precetto contenuto nell’articolo 28 della Costituzione e il correlato diritto di azione dei cittadini[1] è stato sostanzialmente posto nel nulla nei suoi effetti concreti.

Si aggiungerà che il legislatore, consapevole del fallimento della Legge 117 nella sua prima stesura, ha provato a riformarla con la Legge n. 18 del 27 febbraio 2015.

Si dirà poi delle reazioni al tentativo di riforma.

Si chiuderà con qualche riflessione sulla sentenza citata nel titolo, nella speranza che il lettore, giunto alla parte finale dello scritto, apprezzi, al di là delle valutazioni sul merito, il fatto che un ufficio giudiziario l’abbia emessa.

 

2. Ricognizione normativa

a. Il testo originario

La Legge 117[2], più nota come Legge Vassalli dal nome del Guardasigilli dell’epoca, si applicava a tutti i componenti della magistratura ordinaria, amministrativa, contabile e militare, ai componenti delle magistrature speciali e agli estranei che partecipavano all’amministrazione della giustizia.

Le fattispecie che potevano dar luogo a responsabilità erano individuate nei comportamenti, atti o provvedimenti posti in essere dal magistrato nell’esercizio delle sue funzioni con dolo o colpa grave o nel diniego di giustizia.

Si escludeva che potessero dar luogo a responsabilità attività valutative ed interpretative.

Si consideravano espressione di colpa grave la grave violazione di legge derivante da negligenza inescusabile, l’affermazione di un fatto inesistente e la negazione di un fatto esistente se determinate da negligenza inescusabile e l’emissione di provvedimenti in materia di libertà personale fuori dei casi consentiti dalla legge o senza motivazione.

Il diniego di giustizia, a sua volta, ricorreva quando il magistrato rifiutasse, omettesse o ritardasse il compimento di atti del suo ufficio, fosse trascorso il  termine di legge per il compimento medesimo, la parte interessata lo avesse chiesto con apposita istanza e fosse inutilmente decorso il termine di 30 giorni dal deposito della medesima. Erano possibili proroghe se autorizzate dal dirigente dell’ufficio con decreto motivato.

Il diritto di azione conseguente al verificarsi di queste fattispecie era riconosciuto a condizione che il suo titolare avesse subito un danno ingiusto e ne conseguiva il risarcimento dei danni patrimoniali nonché di quelli non patrimoniali purché derivanti dalla privazione della libertà personale.

La legittimazione passiva era attribuita al Presidente del Consiglio dei Ministri.

La competenza spettava al Tribunale del luogo in cui aveva sede il distretto di corte d’appello più vicino a quello in cui era dislocato l’ufficio giudiziario al quale apparteneva al momento del fatto il magistrato del quale si assumesse la responsabilità.

L’azione risarcitoria, fatta eccezione per taluni casi specifici, era esercitabile, a pena di decadenza, entro il termine di un biennio dal momento in cui fossero stati esperiti o non più esperibili gli ordinari mezzi di impugnazione e ogni altro rimedio in sede cautelare e sommaria.

La domanda era sottoposta a un filtro preliminare di ammissibilità ad opera del giudice competente.

Si considerava inammissibile la domanda intempestiva o priva dei presupposti ai quali la legge ancorava la responsabilità o manifestamente infondata.

Erano previsti mezzi di impugnazione contro il decreto che dichiarava l’inammissibilità.

Se la domanda veniva invece dichiarata ammissibile, il processo proseguiva e il tribunale era tenuto a trasmettere copia degli atti ai titolari dell’azione disciplinare.

Il magistrato la cui responsabilità era chiamata in causa poteva intervenire nel giudizio. Se non si avvaleva di questa facoltà, la decisione non faceva stato nel successivo giudizio di rivalsa e nel procedimento disciplinare.

Entro un anno dalla data del risarcimento disposto in sede giudiziale o stragiudiziale, lo Stato esercitava l’azione di rivalsa nei confronti del magistrato responsabile, al quale comunque non poteva essere opposto l’accordo transattivo.

La legittimazione attiva era attribuita al Presidente del Consiglio dei Ministri e l’azione doveva essere esercitata presso il Tribunale determinato secondo il medesimo criterio dell’azione di responsabilità.

La misura della rivalsa non poteva eccedere un terzo dell’annualità stipendiale, al netto delle trattenute fiscali, percepita dall’interessato al tempo della proposizione dell’azione risarcitoria. Questo limite non valeva tuttavia a fronte di fatti dolosi.

Spettava al PG presso la Corte di Cassazione esercitare l’azione disciplinare nei confronti del magistrato interessato in relazione ai fatti che avevano dato causa all’azione risarcitoria.

Gli atti del giudizio disciplinare potevano essere traslati, su istanza di parte o d’ufficio, nel giudizio di rivalsa.

La Legge 117 disciplinava anche la responsabilità civile dei magistrati per fatti costituenti reato commessi nell’esercizio delle loro funzioni, stabilendo che chi avesse subito un danno ingiusto in conseguenza di quei fatti aveva diritto di azione nei confronti dello Stato e del magistrato, secondo le norme ordinarie.

Era infine previsto che la Legge 117 non si applicasse ai fatti illeciti compiuti dai magistrati prima della sua entra in vigore.

Il relativo articolo fu dichiarato incostituzionale dalla Consulta con la sentenza n. 468/1990 nella parte in cui non prevedeva, anche in relazione ai fatti anteriori all’entrata in vigore, che il Tribunale competente verificasse la non manifesta infondatezza della domanda ai fini della sua ammissibilità.

b. La riforma del 2015

Il 19 marzo 2015 è entrata in vigore la Legge 18/2015 che ha modificato in più parti la legge 117[3].

Il senso dell’operazione legislativa è chiaramente esplicitato nell’articolo 1 della Legge in esame laddove si afferma la volontà di «rendere effettiva la disciplina che regola la responsabilità civile dello Stato e dei magistrati, anche alla luce dell’appartenenza dell’Italia all’Unione europea».

È legittimo ritenere che il riferimento all’effettività sia dovuto in larga parte a rilevazioni di tipo statistico, se si considera che al 2014 risultavano esperite circa 400 domande ex Legge 117 e solo 7 di esse erano state accolte[4].

L’ulteriore richiamo ai vincoli eurounitari è dovuto alla difficile posizione in cui era venuto a trovarsi il nostro Paese in conseguenza di pronunce della Corte di Giustizia dell’Unione europea (di seguito CGUE) e iniziative di altri organi in ambito europeo. Per i necessari approfondimenti sul punto si rinvia al successivo paragrafo sulla giurisprudenza europea.

Volgendo adesso lo sguardo alle fattispecie di responsabilità, si evidenzia anzitutto la soppressione dell’inciso «che derivino da privazione della libertà personale» sicché il risarcimento dei danni non patrimoniali è adesso sempre possibile a fronte di un danno ingiusto.

Anche le attività giudiziarie di interpretazione giuridica e di valutazione di fatti e prove possono dar luogo a colpa grave e responsabilità se viziate da una violazione manifesta della legge o del diritto UE.

Si prescrive tuttavia, ove vengano in rilievo queste ipotesi, che si tenga conto del grado di chiarezza e precisione delle norme violate e dell’inescusabilità e della gravità dell’inosservanza.

Se la violazione è riferita a norme del diritto eurounitario, si deve tener conto anche dell’eventuale inadempimento dell’obbligo di rinvio pregiudiziale previsto dal terzo paragrafo dell’articolo 267 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea e del contrasto dell’atto o provvedimento con l’interpretazione già espressa dalla Corte di giustizia dell’UE.

È bene comunque ricordare che, in virtù di consolidati indirizzi interpretativi interni che si sono giovati dell’apporto della Consulta, l’obbligo di rinvio non ha ragione d’essere se la decisione può essere risolta a prescindere dalla norma europea di incerto significato e impegna comunque soltanto i giudici di ultima istanza mentre degrada a mera facoltà per i giudici che emettono decisioni impugnabili.



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Tribunale Bologna 24.07.2007,
n.7770 - ISSN 2239-7752

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