Legge costituzionale vs legge ordinaria dello Stato: questione di metodo e di scelte

... in attesa della pronuncia (chiarificatrice ?) della Corte Costituzionale ...
Tra le tre ordinanze di rimessione ([1]) con le quali viene sollevata, dinnanzi alla Consulta, la questione di legittimità costituzionale avente ad oggetto la l. ordinaria dello Stato n. 124/2008 (c.d. lodo Alfano) ([2]), la seconda indica, tra le disposizioni costituzionali che si presumono violate, l’art. 138. Si ritiene, pertanto, che l’introduzione dell’istituto della improcedibilità temporanea per i processi penali relativi ai reati comuni commessi dai titolari delle quattro alte cariche dello Stato (con l’esclusione del Presidente della Corte Costituzionale), anche prima della data del giuramento, avesse dovuto avvenire con la forma della legge costituzionale ([3]).

Ora, a chi scrive, sembra che, per almeno due profili, non sia contestabile l’utilizzo della fonte primaria per antonomasia relativamente alla disciplina della materia de qua: il primo, è attinente al “silenzio” o ai “silenzi” della sentenza n. 24/2004 Corte Cost., il secondo, unicamente a ragioni di natura metodologica:

1) Il fatto che, nella sentenza n. 24/2004 ([4]), la Corte Costituzionale abbia dichiarato che “resta assorbito ogni altro profilo di illegittimità costituzionale” ([5]) non può costituire un espediente per giustificare l’adozione dell’ “immunità” attraverso il ricorso alla legge costituzionale sulla base di una presunta riserva di competenza ([6]). Con l’istituto dell’assorbimento, infatti, la Corte non ha sciolto “i nodi costituzionali di fondo della disciplina scrutinata” ([7]) relegando le proprie argomentazioni ad una “motivazione minimalista” ([8]).

E pure ammettendo la possibilità di ampliamenti delle norme costituzionali utilizzate a parametro ([9]), non infrequenti nella giurisprudenza del giudice delle leggi, non sarebbe necessaria un’ esatta e precisa individuazione di queste norme (rectius: norma ossia l’art. 138 Cost.), delle quali non vi è traccia nella sentenza ?

2) La necessità di una legge costituzionale per l’introduzione di nuove ed ulteriori “prerogative” degli organi costituzionali presuppone una riserva per materia la quale, nel nostro testo costituzionale, non è contemplata. L’art. 138 Cost., com’è noto, si limita a regolare il procedimento legislativo costituzionale ma non elenca gli ambiti da disciplinare con la fonte costituzionale. Se, da un lato, come ha insegnato Livio Paladin ([10]), alla legge approvata con l’iter di cui all’art. 138 Cost. spetta una competenza universale, dall’altro lato, sul piano logico, non è possibile distinguere nettamente tra le materie di disciplina costituzionale e quelle da lasciare al legislatore ordinario.

Ora, essendo compito della Costituzione quello di porre e stabilire le competenze tra le diverse fonti ed avendo la competenza una funzione esplicativa riguardo il funzionamento del sistema delle fonti di produzione del diritto ([11]), si può facilmente rilevare come nessuna disposizione della Carta fondamentale riservi alla legge costituzionale la disciplina della materia di cui in trattazione. Ne consegue, in ragione del “potere discrezionale del Parlamento” di cui all’ art. 28 della legge n. 87/1953, la piena legittimità dell’uso della legge ordinaria: in tutte le ipotesi in cui viene richiesta la fonte costituzionale, la stessa Costituzione lo ha sempre puntualmente indicato ([12]).

Invocare la circostanza secondo la quale le “immunità” riguardanti cariche o funzioni costituzionali vengono già regolate da fonti di rango costituzionale non sembra risultare argomento determinate e decisivo ([13]). Siffatta circostanza non può essere interpretata come una preclusione, a priori, per l’introduzione di una normativa per via ordinaria. La sentenza n. 24/2004, sul punto, sembra lasciare spazi e margini di intervento al legislatore ordinario affinchè possa, in linea di principio, “preservare l’interesse alla serenità di chi si trovi a svolgere una funzione di rilievo costituzionale anche attraverso la sospensione dei processi penali che lo vedano imputato per fatti comuni antecedenti e successivi l’assunzione della carica” ([14]). Se la Corte, poi, avesse ritenuto indispensabile l’utilizzo della legge costituzionale, avrebbe certamente affrontato la questione in primis, evitando di addentrarsi nell’indagine di merito; e poiché quella introdotta dall’art. 1, 2° comma, della legge n. 140/2003 non era un’ immunità ma una causa generale, automatica ed indeterminata di temporanea sospensione del processo penale che andava ad aggiungersi a quelle già previste dal Codice di Procedura Penale, si rischiava, se il giudice delle leggi avesse fatto riferimento all’art. 138 Cost., di ingenerare “l’errata convinzione che le obiezioni sollevate dalla Corte si sarebbero potute superare semplicemente conferendo dignità costituzionale alla normativa impugnata” ([15]).

In conclusione, ritengo che il problema non consista tanto nella introduzione, con lo strumento della legge ordinaria, di un regime differenziato il quale, di per sé, non conduce all’affermazione del contrasto delle disposizioni normative impugnate con l’art. 3 della Costituzione ([16]), quanto una sua possibile “lesività rispetto al nucleo dei valori fondamentali consacrati nella nostra Carta Costituzionale” ([17]) e che la Corte, a breve termine, sarà chiamata ad accertare e valutare.

([1]) Le ordinanze in oggetto sono: A) del Giudice delle indagini preliminari presso il Tribunale ordinario di Roma del 26/09/2008, B) del Tribunale ordinario di Milano, sezione I penale del 26/09/2008, C) del Tribunale ordinario di Milano, sezione X penale del 04/10/2008

([2]) In G. U. del 25 luglio 2008 n. 173. La prima ordinanza di rimessione del Tribunale ordinario di Milano ha sottoposto alla verifica della Corte Costituzionale i commi 1 e 7 dell’art. 1 della legge, la seconda ordinanza del Tribunale di Milano l’intero art. 1, l’ordinanza del GIP presso il Tribunale ordinario di Roma il solo comma 1.

([3]) Cfr., A. PACE, “Cinque pezzi facili”: l’incostituzionalità della legge Alfano, in www.associazionedeicostituzionalisti.it, 18 agosto 2008.

([4]) La sentenza, com’è noto, aveva affermato la incostituzionalità dell’art. 1, 2° comma, della legge ordinaria dello Stato 20 giugno 2003 n.140 per violazione degli artt. 3 e 24 Cost.

([5]) Cfr., punto 8 del cons. in dir.

([6]) Cfr., A. PACE, Legge Alfano, buona fede cattivi consigli (ma non è il “Court-Packing Plan !), in www.associazionedeicostituzionalisti.it, 1 ottobre 2008.

([7]) Cfr., A. PUGIOTTO, Sull’immunità delle “alte cariche” una sentenza di “mezzi silenzi”, in Diritto&Giustizia, n. 5/2004.

([8]) Ancora, A. PUGIOTTO, op. ult. cit.

([9]) Sulla possibilità di ampliamento delle norme usate a parametro, A. RUGGERI-A. SPADARO, Lineamenti di Giustizia Costituzionale, Torino, Giappichelli, 2009, p. 212.

([10]) In questo senso, L. PALADIN, Le fonti del diritto italiano, Bologna, Il Mulino, 1996, p. 167 e ss. Nella stessa direzione, anche, G. DI COSIMO, Art. 138 Cost., in S. BARTOLE-R. BIN (a cura di), Commentario breve alla Costituzione, Padova, Cedam, 2008, pp. 1209-1210. Si veda, infine, C. MORTATI, voce Costituzione, in Enc. Dir., Vol. XI, p. 170 e ss.

([11]) Cfr., R. BIN-G. PITRUZZELLA, Diritto Costituzionale, Torino, Giappichelli, 2008, p. 313. Ed è proprio grazie al criterio della competenza che le fonti-atto ricevono dalla Costituzione una peculiare connotazione non solo per l’aspetto formale-procedimentale ma anche e soprattutto per quello sostanziale: così, A. RUGGERI, Fonti, norme, criteri ordinatori. Lezioni, Torino, Giappichelli, 2005, p. 67.

([12]) Si veda, a titolo esemplificativo, l’art. 132, 1° comma, Cost. sulla creazione di nuove Regioni e sulla fusione di quelle già esistenti.

([13]) Gli artt. 90, 96 e 68 Cost. e l’art. 3 della legge costituzionale 9 febbraio 1948 n. 1, che ha esteso ai giudici costituzionali le immunità accordate ai parlamentari dall’art. 68, 2° comma, Cost., nel testo allora vigente.

([14]) Cfr., A. D’ATENA, La Corte chiarirà (salvo ripensamenti) le ragioni dell’incostituzionalità del “lodo Schifani” decidendo sul “lodo Alfano”, in Forum dei Quad. Cost., 23 luglio 2009. A sostegno della non preclusione della legge ordinaria per la materia delle sospensioni, si possono ricordare alcuni articoli del Codice di Procedura Civile: gli artt. 71, 486 e 519 nei quali la sospensione è giustificata da esigenze personali.

([15]) Cfr., S. CURRIERI, Prime riflessioni sulla sentenza 20 gennaio 2004 n. 24 della Corte Costituzionale, in Forum dei Quad. Cost., 21 gennaio 2004.

([16]) Punto 6 del cons. in dir.

([17]) Cfr., M. BARBERO, Bocciato il c.d. “Lodo Maccanico-Schifani”: si riapre il dibattito sulle immunità, in Forum dei Quad. Cost. Tra le tre ordinanze di rimessione ([1]) con le quali viene sollevata, dinnanzi alla Consulta, la questione di legittimità costituzionale avente ad oggetto la l. ordinaria dello Stato n. 124/2008 (c.d. lodo Alfano) ([2]), la seconda indica, tra le disposizioni costituzionali che si presumono violate, l’art. 138. Si ritiene, pertanto, che l’introduzione dell’istituto della improcedibilità temporanea per i processi penali relativi ai reati comuni commessi dai titolari delle quattro alte cariche dello Stato (con l’esclusione del Presidente della Corte Costituzionale), anche prima della data del giuramento, avesse dovuto avvenire con la forma della legge costituzionale ([3]).

Ora, a chi scrive, sembra che, per almeno due profili, non sia contestabile l’utilizzo della fonte primaria per antonomasia relativamente alla disciplina della materia de qua: il primo, è attinente al “silenzio” o ai “silenzi” della sentenza n. 24/2004 Corte Cost., il secondo, unicamente a ragioni di natura metodologica:

1) Il fatto che, nella sentenza n. 24/2004 ([4]), la Corte Costituzionale abbia dichiarato che “resta assorbito ogni altro profilo di illegittimità costituzionale” ([5]) non può costituire un espediente per giustificare l’adozione dell’ “immunità” attraverso il ricorso alla legge costituzionale sulla base di una presunta riserva di competenza ([6]). Con l’istituto dell’assorbimento, infatti, la Corte non ha sciolto “i nodi costituzionali di fondo della disciplina scrutinata” ([7]) relegando le proprie argomentazioni ad una “motivazione minimalista” ([8]).

E pure ammettendo la possibilità di ampliamenti delle norme costituzionali utilizzate a parametro ([9]), non infrequenti nella giurisprudenza del giudice delle leggi, non sarebbe necessaria un’ esatta e precisa individuazione di queste norme (rectius: norma ossia l’art. 138 Cost.), delle quali non vi è traccia nella sentenza ?

2) La necessità di una legge costituzionale per l’introduzione di nuove ed ulteriori “prerogative” degli organi costituzionali presuppone una riserva per materia la quale, nel nostro testo costituzionale, non è contemplata. L’art. 138 Cost., com’è noto, si limita a regolare il procedimento legislativo costituzionale ma non elenca gli ambiti da disciplinare con la fonte costituzionale. Se, da un lato, come ha insegnato Livio Paladin ([10]), alla legge approvata con l’iter di cui all’art. 138 Cost. spetta una competenza universale, dall’altro lato, sul piano logico, non è possibile distinguere nettamente tra le materie di disciplina costituzionale e quelle da lasciare al legislatore ordinario.

Ora, essendo compito della Costituzione quello di porre e stabilire le competenze tra le diverse fonti ed avendo la competenza una funzione esplicativa riguardo il funzionamento del sistema delle fonti di produzione del diritto ([11]), si può facilmente rilevare come nessuna disposizione della Carta fondamentale riservi alla legge costituzionale la disciplina della materia di cui in trattazione. Ne consegue, in ragione del “potere discrezionale del Parlamento” di cui all’ art. 28 della legge n. 87/1953, la piena legittimità dell’uso della legge ordinaria: in tutte le ipotesi in cui viene richiesta la fonte costituzionale, la stessa Costituzione lo ha sempre puntualmente indicato ([12]).

Invocare la circostanza secondo la quale le “immunità” riguardanti cariche o funzioni costituzionali vengono già regolate da fonti di rango costituzionale non sembra risultare argomento determinate e decisivo ([13]). Siffatta circostanza non può essere interpretata come una preclusione, a priori, per l’introduzione di una normativa per via ordinaria. La sentenza n. 24/2004, sul punto, sembra lasciare spazi e margini di intervento al legislatore ordinario affinchè possa, in linea di principio, “preservare l’interesse alla serenità di chi si trovi a svolgere una funzione di rilievo costituzionale anche attraverso la sospensione dei processi penali che lo vedano imputato per fatti comuni antecedenti e successivi l’assunzione della carica” ([14]). Se la Corte, poi, avesse ritenuto indispensabile l’utilizzo della legge costituzionale, avrebbe certamente affrontato la questione in primis, evitando di addentrarsi nell’indagine di merito; e poiché quella introdotta dall’art. 1, 2° comma, della legge n. 140/2003 non era un’ immunità ma una causa generale, automatica ed indeterminata di temporanea sospensione del processo penale che andava ad aggiungersi a quelle già previste dal Codice di Procedura Penale, si rischiava, se il giudice delle leggi avesse fatto riferimento all’art. 138 Cost., di ingenerare “l’errata convinzione che le obiezioni sollevate dalla Corte si sarebbero potute superare semplicemente conferendo dignità costituzionale alla normativa impugnata” ([15]).

In conclusione, ritengo che il problema non consista tanto nella introduzione, con lo strumento della legge ordinaria, di un regime differenziato il quale, di per sé, non conduce all’affermazione del contrasto delle disposizioni normative impugnate con l’art. 3 della Costituzione ([16]), quanto una sua possibile “lesività rispetto al nucleo dei valori fondamentali consacrati nella nostra Carta Costituzionale” ([17]) e che la Corte, a breve termine, sarà chiamata ad accertare e valutare.

([1]) Le ordinanze in oggetto sono: A) del Giudice delle indagini preliminari presso il Tribunale ordinario di Roma del 26/09/2008, B) del Tribunale ordinario di Milano, sezione I penale del 26/09/2008, C) del Tribunale ordinario di Milano, sezione X penale del 04/10/2008

([2]) In G. U. del 25 luglio 2008 n. 173. La prima ordinanza di rimessione del Tribunale ordinario di Milano ha sottoposto alla verifica della Corte Costituzionale i commi 1 e 7 dell’art. 1 della legge, la seconda ordinanza del Tribunale di Milano l’intero art. 1, l’ordinanza del GIP presso il Tribunale ordinario di Roma il solo comma 1.

([3]) Cfr., A. PACE, “Cinque pezzi facili”: l’incostituzionalità della legge Alfano, in www.associazionedeicostituzionalisti.it, 18 agosto 2008.

([4]) La sentenza, com’è noto, aveva affermato la incostituzionalità dell’art. 1, 2° comma, della legge ordinaria dello Stato 20 giugno 2003 n.140 per violazione degli artt. 3 e 24 Cost.

([5]) Cfr., punto 8 del cons. in dir.

([6]) Cfr., A. PACE, Legge Alfano, buona fede cattivi consigli (ma non è il “Court-Packing Plan !), in www.associazionedeicostituzionalisti.it, 1 ottobre 2008.

([7]) Cfr., A. PUGIOTTO, Sull’immunità delle “alte cariche” una sentenza di “mezzi silenzi”, in Diritto&Giustizia, n. 5/2004.

([8]) Ancora, A. PUGIOTTO, op. ult. cit.

([9]) Sulla possibilità di ampliamento delle norme usate a parametro, A. RUGGERI-A. SPADARO, Lineamenti di Giustizia Costituzionale, Torino, Giappichelli, 2009, p. 212.

([10]) In questo senso, L. PALADIN, Le fonti del diritto italiano, Bologna, Il Mulino, 1996, p. 167 e ss. Nella stessa direzione, anche, G. DI COSIMO, Art. 138 Cost., in S. BARTOLE-R. BIN (a cura di), Commentario breve alla Costituzione, Padova, Cedam, 2008, pp. 1209-1210. Si veda, infine, C. MORTATI, voce Costituzione, in Enc. Dir., Vol. XI, p. 170 e ss.

([11]) Cfr., R. BIN-G. PITRUZZELLA, Diritto Costituzionale, Torino, Giappichelli, 2008, p. 313. Ed è proprio grazie al criterio della competenza che le fonti-atto ricevono dalla Costituzione una peculiare connotazione non solo per l’aspetto formale-procedimentale ma anche e soprattutto per quello sostanziale: così, A. RUGGERI, Fonti, norme, criteri ordinatori. Lezioni, Torino, Giappichelli, 2005, p. 67.

([12]) Si veda, a titolo esemplificativo, l’art. 132, 1° comma, Cost. sulla creazione di nuove Regioni e sulla fusione di quelle già esistenti.

([13]) Gli artt. 90, 96 e 68 Cost. e l’art. 3 della legge costituzionale 9 febbraio 1948 n. 1, che ha esteso ai giudici costituzionali le immunità accordate ai parlamentari dall’art. 68, 2° comma, Cost., nel testo allora vigente.

([14]) Cfr., A. D’ATENA, La Corte chiarirà (salvo ripensamenti) le ragioni dell’incostituzionalità del “lodo Schifani” decidendo sul “lodo Alfano”, in Forum dei Quad. Cost., 23 luglio 2009. A sostegno della non preclusione della legge ordinaria per la materia delle sospensioni, si possono ricordare alcuni articoli del Codice di Procedura Civile: gli artt. 71, 486 e 519 nei quali la sospensione è giustificata da esigenze personali.

([15]) Cfr., S. CURRIERI, Prime riflessioni sulla sentenza 20 gennaio 2004 n. 24 della Corte Costituzionale, in Forum dei Quad. Cost., 21 gennaio 2004.

([16]) Punto 6 del cons. in dir.

([17]) Cfr., M. BARBERO, Bocciato il c.d. “Lodo Maccanico-Schifani”: si riapre il dibattito sulle immunità, in Forum dei Quad. Cost.