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L’ordine del giorno come elemento essenziale di chiarezza e di trasparenza amministrativa

Delibere dell'Università
Delibere dell'Università

L’ordine del giorno rappresenta uno dei requisiti di legittimità delle adunanze e delle deliberazioni di un organo collegiale, attraverso la sua presenza imprescindibile nell’avviso di convocazione. Serve, pertanto, una formale comunicazione dell’ordine del giorno recante l’indicazione puntuale delle proposte messe in discussione. La semplice convocazione, infatti, non rende di per sé legittima l’adunanza, né – tantomeno – le deliberazioni eventualmente assunte.

Costituisce, pertanto, diritto irrinunciabile di ogni componente ottenere – preventivamente – completa e puntuale evidenza degli argomenti da trattare nel corso della seduta, unitamente a copia (digitale) di tutta la documentazione istruttoria. La prassi, soprattutto negli organi periferici, invece, consente una sorta di fiducia istituzionale, in virtù della quale molte procedure non godono della tempestività e della completezza necessarie. Si tratta di un elemento di non poco peso sotto il profilo della responsabilità amministrativa della Governance, soprattutto quando la percezione dell’importanza di alcune procedure risulta sfumata, talora fino a dileguarsi.

Inoltre, non bisogna confondere lo schema dei punti in discussione con l’ordine del giorno vero e proprio. In altre parole, ogni adunanza ha i propri argomenti da trattare, che possono essere enucleati secondo una tassonomia per parole-chiave come in un catalogo (Didattica, Finanza, Studenti, etc.). Tale schema deve, dunque, essere esploso nei punti da trattare, potenzialmente diversi per ogni seduta, anche se riconducibili alle funzioni dell’organo deliberante, tramite un thesaurus.

In altre parole, serve proprietà di linguaggio, tanto preciso quanto condiviso. Ormai è noto come il lessico amministrativo, di per sé, sia una camicia di forza, nella quale ingabbiare e descrivere l’azione amministrativa contenuta nei punti in trattazione, dai quali far emergere il fluire del testo strutturato nella scrittura del verbale e delle singole deliberazioni. Tuttavia, se usato con proprietà, il linguaggio tecnico rappresenta uno straordinario alleato sia per la trasparenza, sia per la correttezza amministrativa.

Di contro, l’allegazione del “solito” ordine del giorno, sempre uguale per ogni adunanza (magari con la tanto amata e mai tanto biasimata inserzione del punto Varie ed eventuali di cui abbiamo già detto in questa rubrica - Dure a morire: le “Varie ed eventuali), non risponde a criteri di trasparenza e di rispetto del ruolo dei componenti. Così come non risulta trasparente deliberare su punti non enucleati in modo chiaro oppure, caso più grave, su punti non iscritti.

La giurisprudenza consolidatasi negli anni, infatti, ha statuito che «La funzione dell’avviso di convocazione delle sedute di un organo collegiale è quella di informare preventivamente i singoli membri degli argomenti in discussione, affinché ciascuno possa intervenire adeguatamente preparato ed al limite possa scientemente decidere la propria partecipazione o meno alle singole sedute; pertanto è illegittima una delibera assunta su di un argomento che non abbia formato oggetto dell’ordine del giorno» (Consiglio di Stato, sez. IV, 11 dicembre 1981, n. 1063).

Su questo abbiamo un’eccezione molto utilizzata nelle collegialità amministrative universitarie: chi tace, acconsente. Infatti, in via di principio, l’inosservanza delle formalità procedurali concernenti la formazione dell’ordine del giorno negli atti collegiali può essere fatta valere dai componenti del collegio, mentre «la partecipazione di tutti i componenti stessi, senza che sia stata fatta rilevare da alcuno di essi la predetta inosservanza, vale a far ritenere egualmente legittima la deliberazione adottata» (Consiglio di Stato, sez. VI, 27 agosto 1997, n. 1218. Attenzione, quel “di tutti i componenti” si riferisce ai legittimati, non ai partecipanti a una seduta determinata. Nel caso, gli assenti che non hanno potuto (o che hanno deciso di non) partecipare, potrebbero legittimamente far annullare la deliberazione adottata e tutte quelle conseguenti e susseguenti.

Inoltre, in base al “principio della immutabilità dell’ordine del giorno, nell’adunanza è possibile trattare esclusivamente argomenti che abbiano formato oggetto di informazione preventiva tramite l’avviso di convocazione. Una famosa pronuncia di Palazzo Spada ha chiarito il significato di tale principio. Infatti, «non solo impedisce secondo l’accezione consueta, che possano essere trattate questioni non iscritte ma – all’inverso – che, in via generale, possano non essere trattate questioni iscritte» (Consiglio di Stato, sez. VI, 25 maggio 1993, n. 383).

Ovviamente è fatto salvo lo stralcio o il rinvio di un punto all’ordine del giorno. La competenza esclusiva è in capo al Presidente del collegio, anche su proposta di uno o più componenti. La modifica e l’integrazione dell’ordine del giorno, infatti, non appartiene alla sfera giuridica del collegio, ma di chi lo presiede, il quale – del resto – è l’organo monocratico che stabilisce anche l’intero ordine del giorno e controlla i tempi di discussione e di trattazione ordinata dei singoli punti.

Non a caso, infatti, il giudice amministrativo ha statuito che «spetta al presidente la potestà di provvedere, all’inizio della seduta, ad una eliminazione (“stralcio”) degli argomenti già previsti [...] tanto più che la norma regolamentare in esame prevede una semplice “informativa” delle ragioni dello “stralcio” all’organo collegiale e nessun potere decisionale in merito a tale eliminazione ai membri del collegio» (ancora Consiglio di Stato, sez. VI, 25 maggio 1993, n. 383).

Il prossimo mese Filodiritto proporrà un modello di ordine del giorno, studiato appositamente per le università italiane. Tale schema, redatto in collaborazione con numerosi tecnici amministrativi che svolgono attività di supporto negli Organi collegiali, di segretari amministrativi e di manager didattici provenienti da molti Atenei italiani, sarà un piccolo regalo natalizio per i nostri lettori, sempre più numerosi, attenti e affezionati, che più volte ce lo hanno richiesto.